Об утверждении Программы по тарифной политике в сферах естественных монополий в Республике Казахстан до 2020 года

      Сноска. Утратило силу постановлением Правительства РК от 05.07.2016 № 395 (вводится в действие со дня его первого официального опубликования).

      Правительство Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ:
      1. Утвердить прилагаемую Программу по тарифной политике в сферах естественных монополий в Республике Казахстан до 2020 года (далее – Программа).
      2. Государственным органам и организациям (по согласованию), ответственным за исполнение Программы:
      1) обеспечить надлежащее и своевременное исполнение мероприятий, предусмотренных Программой;
      2) представлять информацию о ходе реализации Программы в соответствии с Правилами разработки и мониторинга отраслевых программ, утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан от 18 марта 2010 года № 218.
      3. Настоящее постановление вводится в действие со дня его подписания.

      Премьер-Министр
      Республики Казахстан                     К. Масимов

Утверждена        
постановлением Правительства
Республики Казахстан   
от 19 декабря 2014 года № 1360

Программа
по тарифной политике в сферах естественных монополий
в Республике Казахстан до 2020 года

Содержвание

      1. Паспорт
      2. Введение
      3. Анализ текущей ситуации
      4. Цели, целевые индикаторы, задачи и показатели результатов реализации Программы
      5. Основные направления, пути достижения целей и задач Программы, соответствующие меры
      6. Этапы реализации Программы
      7. Необходимые ресурсы и источники их финансирования
      8. План мероприятий по реализации Программы

                             1. Паспорт

2. Введение

      В январе 2014 года Указом Президента Республики Казахстан утверждена Концепция по вхождению Казахстана в число 30-ти самых развитых государств мира, направленная на реализацию Послания Главы государства от 14 декабря 2012 года «Стратегия «Казахстан - 2050»: новый политический курс состоявшегося государства».
      Экономическая политика нового курса подразумевает создание благоприятного инвестиционного климата с целью наращивания экономического потенциала, прибыльность и возврат от инвестиций, а также создание эффективного частного сектора экономики и развитие государственно-частного партнерства, государственное стимулирование экспорта.
      Одним из факторов, влияющих на развитие и повышение конкурентоспособности секторов экономики Республики Казахстан, является эффективное функционирование субъектов естественных монополий.
      От уровня развитости и модернизации сфер естественных монополий зависит качество предоставляемых услуг, необходимых для развития секторов экономики Республики Казахстан.
      На сегодня сфера жилищно-коммунального хозяйства характеризуется неудовлетворительным финансовым положением субъектов естественных монополий (далее – субъекты), высоким уровнем степени износа основных фондов, большими потерями энергии и воды.
      Программа по тарифной политике в сферах естественных монополий в Республике Казахстан до 2020 года определяет дальнейшие шаги развития тарифной политики, проводимой в Республике Казахстан, и формирования эффективной системы государственного регулирования деятельности субъектов.
      Программа предусматривает меры, направленные на решение вопросов увеличения объема инвестиций в сферы естественных монополий, снижения уровня износа основных средств субъектов, нормативных потерь в сетях субъектов за счет модернизации и развития инфраструктуры, повышения прозрачности деятельности субъектов. 

3. Анализ текущей ситуации

      1. Действующая политика регулирования сфер естественных монополий

      В настоящее время в соответствии с Законом Республики Казахстан от 9 июля 1998 года «О естественных монополиях и регулируемых рынках» к сферам естественных монополий в Республике Казахстан относятся 15 услуг (товаров, работ), в том числе услуги (товары, работы) в большей степени, влияющие на развитие отраслей экономики и жизнеобеспечения населения:
      1) по транспортировке нефти и (или) нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
      2) по хранению, транспортировке товарного газа по соединительным, магистральным газопроводам и (или) газораспределительным системам, эксплуатации групповых резервуарных установок, а также транспортировке сырого газа по соединительным газопроводам;
      3) по передаче и (или) распределению электрической энергии;
      4) по производству, передаче, распределению и (или) снабжению тепловой энергией, за исключением тепловой энергии, выработанной с использованием тепла грунта, грунтовых вод, рек, водоемов, сбросной воды промышленных предприятий и электростанций, канализационно-очистных сооружений;
      5) по водоснабжению и (или) водоотведению;
      6) магистральных железнодорожных сетей (далее – МЖС);
      7) портов и аэропортов.
      Руководство в сферах естественных монополий в соответствии с законодательством о естественных монополиях и регулируемых рынках осуществляет Комитет по регулированию естественных монополий и защите конкуренции (далее – Комитет) Министерства национальной экономики Республики Казахстан.
      В сферах естественных монополий осуществляют свою деятельность 1 186 субъектов, оказывающих 1 637 регулируемых услуг, в том числе:
      850 – в сфере водоснабжения и (или) водоотведения;
      456 – в сфере электро- и теплоэнергетики;
      279 – в сфере транспорта;
      52 – в сфере транспортировки нефти и газа.
      Для обеспечения заданных темпов роста экономики и соответственно улучшения качества жизни граждан система государственного тарифного регулирования деятельности субъектов направлена на обеспечение условий, способствующих:
      1) повышению инвестиционной привлекательности регулируемых секторов;
      2) защите прав потребителей;
      3) решению задач энергосбережения и ресурсосбережения.
      В рамках повышения инвестиционной привлекательности и модернизации регулируемого сектора водоснабжения в 2012 году принят Комплексный план внедрения новых механизмов тарифообразования на воду на 2013 – 2015 годы.
      Комплексным планом предусматриваются широкомасштабная модернизация и реконструкция водоканалов, внесение изменений и дополнений в ряд нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов, целью которых являются экономия воды, увеличение источников для финансирования инвестиций.
      В целях привлечения инвесторов, с учетом совершенствования законодательства с 1 января 2013 года для региональных электросетевых компаний (далее – РЭК) введены тарифы по методу сравнительного анализа (бенчмаркинг).
      В целях повышения инвестиционной привлекательности и модернизации сектора теплоэнергетики разработан План по модернизации тепловых сетей на 2014 – 2020 годы (далее – План).
      Целью Плана является обеспечение источников финансирования в сфере теплоснабжения через тариф и ресурсов Программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства.
      План предусматривает точечное, адресное инвестирование (выделение бюджетных и тарифных средств) в сети, которые нуждаются в срочной замене и модернизации по 17 субъектам, мультипликативно влияющим на экономику. При этом замена предусматривает прокладку предизолированных труб и другие высокоэффективные материалы.
      При этом рост тарифа будет осуществляться в рамках коридора инфляции.
      Реализация Плана позволит решить проблемные вопросы со значительным износом тепловых сетей и оборудования, качества предоставляемых услуг, и как следствие повышение устойчивости и надежности систем теплоснабжения для создания комфортных и безопасных условий проживания граждан.
      На сегодняшний день порядка 92 субъектов работают по предельным (инвестиционным) тарифам, что обеспечивает потребителям стабильность и предсказуемость тарифов, повышение качества услуг за счет вложения инвестиций в модернизацию основных средств.
      Применение предельных тарифов подразумевает утверждение для субъектов тарифов на среднесрочный или долгосрочный периоды в зависимости от срока реализации инвестиционной программы. Увеличение объема инвестиций достигается за счет установления обязанности каждого субъекта разрабатывать и реализовывать инвестиционные программы. Наличие инвестиционной программы – обязательное условие для утверждения предельных тарифов.
      Сегодня расходы по оплате тарифов на услуги субъектов являются составной частью затрат для индустриальных и инвестиционных проектов.
      В условиях, когда инвестор находится на стадии принятия решения по инвестиционному проекту, самым главным фактором является его рентабельность.
      В условиях, когда тарифы субъектов могут изменяться ежегодно, динамику их роста невозможно спрогнозировать, и соответственно инвесторы сталкиваются с риском изменения уровня тарифов при реализации инвестиционного проекта.
      Таким образом, субъекты бизнеса (потенциальные инвесторы), с учетом прогноза роста тарифов смогут более качественно разрабатывать и в полном объеме реализовывать инвестиционные проекты, в том числе, в рамках Государственной программы по форсированному индустриально-инновационному развитию.
      Еще одним новым методом регулирования является переход субъектов малой мощности от заявочной кампании на уведомительный характер. В соответствии с Законом Республики Казахстан от 9 июля 1998 года «О естественных монополиях и регулируемых рынках» субъект малой мощности – субъект естественной монополии, оказывающий услуги:
      1) по производству, передаче, распределению и (или) снабжению тепловой энергией от отопительных котельных с общей установленной мощностью до двадцати Гкал/час включительно;
      2) водоснабжения и (или) водоотведения объемом до ста пятидесяти тысяч кубических метров в год;
      3) в сфере подъездных путей объемом до тысячи вагон/км.
      Данные субъекты расположены в небольших и отдаленных населенных пунктах, не имеют, как правило, административных ресурсов для формирования заявки на утверждение тарифов.
      В целях защиты интересов потребителей реализуется ряд мероприятий, направленных на повышение прозрачности принимаемых решений и информированности граждан, в том числе:
      1) проводятся публичные обсуждения тарифов с участием потребителей, депутатов маслихатов всех уровней, представителей государственных органов, общественных объединений, средств массовой информации, независимых экспертов и монополистов;
      2) проводятся отчеты руководителей субъектов перед потребителями.
      Реализуются мероприятия по энергосбережению и ресурсосбережению. В частности, внедрены и применяются дифференцированные тарифы на электроэнергию (по зонам суток и объемам потребления) и воду (по группам потребителей), обеспечивающие экономию ресурсов и средств потребителей.
      Также наблюдается тенденция ежегодного снижения уровней нормативных потерь в электрических, тепловых сетях и сетях водоснабжения. С 2006 года их уровень снижен практически наполовину (43 %, 26 % и 45 % соответственно).
      Правительством Республики Казахстан в 2008 году одобрена инвестиционная программа акционерного общества «Национальная компания «Казахстан Темiр Жолы» (далее – АО «НК «КТЖ») на 2008 – 2012 годы, предусматривающая поэтапное увеличение тарифов на перевозку грузов железнодорожным транспортом. Таким образом, ежегодно с 2008 года по 2014 год, за исключением 2009 года, в результате экономического кризиса, производилось увеличение тарифов на перевозку грузов железнодорожным транспортом.
      Капитальные вложения за период с 2008 по 2014 годы составили 683 031 млн. тенге. В результате инвестирования средств оператором МЖС выполнен капитальный ремонт 3 374 км путей; повышены скорости движения грузовых поездов и пассажирских поездов.

2. Ключевые проблемы в сферах естественных монополий

      В сфере передачи и распределения электрической энергии

      На сегодня в сфере передачи и распределения электрической энергии услуги оказывают 129 субъектов, в том числе:
      акционерное общество «КЕГОК», осуществляющее передачу электрической энергии по сетям межрегионального уровня по предельному (среднесрочному) тарифу, утвержденному со сроком действия 2013 – 2015 годы;
      20 крупных РЭК, осуществляющих передачу электрической энергии по региональным сетям по тарифам, утвержденным по методу сравнительного анализа (бенчмаркинг);
      108 мелких энергопередающих организаций, оказывающих услуги по передаче и распределению электрической энергии по тарифам, утвержденным в общем порядке, с правом ежегодного их пересмотра.
      В методологии тарифообразования на услуги передачи и распределения электрической энергии отсутствуют достаточные механизмы, направленные на стимулирование субъектов к инвестированию средств в основные производственные фонды.
      Вследствии низкого объема инвестиций уровень износа основных средств в данной сфере составляет 70 %, а уровень потерь в сетях достигает 13,5 %.
      В целях выправления ситуации с высоким уровнем износа и потерь в сферу передачи и распределения электрической энергии, по оценке Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий (далее – Агентство), необходимо только по базовым субъектам вложить инвестиции на сумму около 975 млрд. тенге.
      В 2004 году деятельность РЭК по покупке-продаже электрической энергии была отделена от деятельности по ее передаче и созданы энергоснабжающие организации (далее – ЭСО), в том числе гарантирующие поставщики электрической энергии. Однако за прошедшее с момента реформы десятилетие фактов снижения цены на розничном рынке не зафиксировано.
      Фактически поставку электроэнергии на розничном рынке осуществляют ЭСО и отдельные энергопередающие организации, каждая из которых на сегодня монопольно обслуживает всех потребителей, подключенных к определенной электрической сети или зоне сети.
      Одним из препятствий для развития конкуренции в некоторых случаях является аффилиированность ЭСО с энергопроизводящими организациями (далее – ЭПО). Заинтересованность ЭПО объясняется наличием стабильного рынка сбыта для произведенной электрической энергии. В свою очередь, ЭСО не заинтересовано искать более дешевую энергию.
      Кроме того, с выделением сбытовой деятельности из механизма взаимодействия услугодателя и потребителя выпало самое важное звено – РЭК, отвечающая за самое главное – бесперебойность и качество поставок, а потребители стали заложниками ситуации.
      К примеру, договор на электроснабжение заключается между ЭСО и потребителем. В то же время ЭСО не имеет электрических сетей, приборов учета, не может влиять на качество поставок, самостоятельно не может не только урегулировать проблемные ситуации, но и даже установить и опломбировать прибор учета потребителю.
      Все эти функции осуществляет РЭК, а ЭСО не имеет других основных средств, кроме офисов и компьютеров. Поэтому при наличии проблемных ситуаций потребитель вынужден ходить в несколько инстанций, причем, никаких обязательств по отношению к потребителю у РЭК нет. В результате потребитель не защищен.
      В ряде регионов Республики Казахстан наряду с РЭК услуги по передаче электрической энергии оказываются иными энергопередающими организациями, имеющими в собственности линии электропередачи небольшой протяженности.
      Например, в Карагандинской области 41 энергопередающая организация, в ВКО – 9, в Акмолинской и Костанайской областях – по 7, в городе Астане – 5.
      Такая структура сектора распределения электрической энергии является неэффективной в связи с дроблением линий электропередачи, отсутствием эффекта масштаба, и как следствие, приводит к увеличению неэффективных расходов и потерь электрической энергии при ее передаче. Например, в структуру цены на электроснабжение товарищества с ограниченной ответственностью «Жезказганэнергосбыт» (далее – ТОО «Жезказганэнергосбыт») включены 22 энергопередающие организации. При этом протяженность сетей у данных энергопередающих организаций незначительная. В случае наличия одной энергопередающей организации, цена на электроснабжение ТОО «Жезказганэнергосбыт» была бы ниже действующей.
      Кроме того, в результате такой раздробленности происходит удорожание конечной цены на электрическую энергию, увеличивается инфляционное давление, что приводит к социальной напряженности среди потребителей.

      В сфере производства, передачи и распределения тепловой энергии

      В сфере производства, передачи и распределения тепловой энергии услуги оказывают 305 субъектов. При этом только 11 субъектов из 16 крупных субъектов работают по предельным (среднесрочным) тарифам.
      Данная сфера характеризуется применением в методологии тарифообразования затратного метода расчета тарифа (затраты плюс прибыль), слабо стимулирующего субъектов к привлечению и вложению инвестиций, сокращению издержек.
      Уровень износа основных средств составляет 71 %, а уровень потерь в сетях – 19,6 %.
      Одним из основных источников инвестиций для субъектов являются амортизационные расходы. Анализ, проведенный Агентством, показал отсутствие у большинства субъектов достаточных для инвестиций средств. Так, в 2013 году амортизационные расходы у субъектов, осуществляющих производство тепловой энергии в областных центрах, составили от 65 млн. тенге до 778 млн. тенге.
      Вторым не менее значительным источником привлечения инвестиций являются суммы, предусмотренные статьей тарифных смет «Прибыль».
      Проведенный Агентством анализ тарифных смет за последние 5 лет с 2009 по 2013 годы показал отсутствие достаточных средств в этой статье. Минимальные суммы, варьирующиеся от нуля до 5 млн. тенге и самая значительная сумма 468 млн. тенге, для станции оказывающей услуги мегаполису Алматы, показывает остроту проблемы отсутствия инвестиционных возможностей субъектов от тарифных доходов.

      В сфере водоснабжения и водоотведения

      В сфере водоснабжения и водоотведения услуги оказывают 537 субъектов, из них 16 крупных субъектов работают по предельным (среднесрочным) тарифам.
      Методология тарифообразования в данной сфере построена на применении затратного метода расчета тарифа (затраты плюс прибыль), что слабо стимулирует субъектов к привлечению и вложению инвестиций, сокращению издержек.
      Уровень износа основных средств в данной сфере составляет 66 %, а уровень потерь в сетях – 18,1 %.
      Как следствие, по оценке Агентства, в сферу водоснабжения и водоотведения только по базовым (крупным) субъектам необходимо осуществить инвестиционные вложения на сумму около 417 млрд. тенге.
      За период с 2007 по 2011 годы в сферу водоснабжения и водоотведения вложено в общей сложности 554 млрд. тенге, в том числе:
      410 млрд. тенге или 72 % средств республиканского бюджета;
      96 млрд. тенге или 17 % средств местных бюджетов;
      26 млрд. тенге или 4,5 % собственных средств субъектов;
      22 млрд. тенге или 3,8 % заемных средств.
      При этом существует проблема отсутствия у субъектов достаточных для инвестиций средств, предусмотренных тарифными сметами.
      Так, согласно анализу Агентства, в 2013 году амортизационные отчисления субъектов, обслуживающих малые и крупные города, составили следующие размеры:
      у 5 субъектов амортизационные отчисления не предусмотрены;
      6 субъектов располагают суммами от 160 до 900 тыс. тенге;
      19 субъектов – суммы от до 1,2 до 5 млн. тенге;
      12 субъектов – суммы от 5 до 10 млн. тенге;
      10 субъектов – суммы от 10 до 20 млн. тенге.
      Таким образом, большинство субъектов не имеют достаточных средств для привлечения инвестиций.
      Аналогичная ситуация складывается и с прибылью субъектов.
      Так, согласно анализу Агентства, в 2013 году прибыль субъектов, обслуживающих малые и крупные города, составила следующие размеры:
      35 субъектов не имеют средств;
      10 субъектов располагают суммами от 1 до 999 тыс. тенге;
      19 субъектов – суммы от до 1 до 10 млн. тенге;
      6 субъектов – суммы от 10 до 40 млн. тенге;
      5 субъектов – суммы от 40 до 60 млн. тенге;
      7 субъектов – суммы от 261 млн. до 1 млрд. тенге.

      В сфере транспортировки нефти по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по магистральным и распределительным трубопроводам

      В сфере транспортировки нефти по магистральным трубопроводам услуги оказывают акционерное общество «КазТрансОйл» (далее – АО «КазТрансОйл»), товарищество с ограниченной ответственностью «Казахстанско-Китайский Трубопровод» и акционерное общество «СЗТК «Мунай Тас».
      В сфере транспортировки газа по магистральным трубопроводам осуществляют деятельность акционерное общество «Интергаз Центральная Азия» (далее – АО «Интергаз Центральная Азия»), товарищество с ограниченной ответственностью «Азиатский газопровод» и товарищество с ограниченной ответственностью «Бейнеу-Бозой-Шымкент». Услуги по транспортировке газа по распределительным сетям оказывают акционерное общество «КазТрансГаз Аймак» (далее – АО «КазТрансГаз Аймак») и акционерное общество «КазТрансГаз Алматы» (далее – АО «КазТрансГаз Алматы»).
      При этом, только АО «КазТрансГаз Аймак» и АО «КазТрансГаз Алматы» осуществляют деятельность по предельным (среднесрочным) тарифам, тогда как остальные субъекты работают по тарифам, с правом их ежегодного пересмотра.
      Методология тарифообразования в указанных сферах естественных монополий характеризуется отсутствием достаточных механизмов, направленных на стимулирование субъектов к инвестированию средств в основные производственные фонды.
      Существующий затратный метод расчета тарифа (затраты плюс прибыль) слабо стимулирует субъектов в части привлечения и вложения инвестиций, сокращения издержек.
      Как следствие, существует высокий уровень износа основных средств:
      1) в сфере транспортировки нефти по магистральным трубопроводам доля трубопроводов АО «КазТрансОйл» со сроком службы свыше 20 лет составляет 73,6 %, от 10 до 20 лет – 11,8 %, до 10 лет – 14,6 %;
      2) в сфере транспортировки газа по магистральным трубопроводам уровень износа основных средств АО «Интергаз Центральная Азия» составляет – 30,7 %, по распределительным трубопроводам – 28 %.
      В связи с высоким уровнем износа основных средств в вышеуказанные сферы необходимо осуществить масштабные инвестиционные вложения.
      Так, по данным субъектов, в сфере транспортировки нефти, инфраструктура АО «КазТрансОйл» требует инвестиционных вложений на сумму 188 млрд. тенге. В активы, связанные с транспортировкой газа, необходимо инвестировать в общей сложности около 430 млрд. тенге.
      Кроме того, на сегодня в сферах транспортировки нефти и газа по магистральным трубопроводам под государственное регулирование подпадают услуги, имеющие сильную зависимость от постоянно меняющейся конъюнктуры рынка.
      В частности, услуги по транспортировке нефти и газа в экспортном и транзитном направлениях находятся под государственным регулированием. При этом потребители экспортируемой и перемещаемой транзитом продукции находятся за пределами страны и направленное на защиту внутреннего потребителя государственное регулирование накладывает значительную административную нагрузку как на субъекта, так и на сам регулирующий орган. Кроме того, существует вероятность утверждения неэффективных тарифов, вследствие которых субъект может понести убытки.

      В сфере услуг магистральной железнодорожной сети, аэропортов и портов

      В сфере услуг МЖС деятельность осуществляет АО «НК «КТЖ», а в сфере портов акционерное общество «Актауский международный морской торговый порт». Услуги аэропортов оказывают 18 субъектов.
      Методология тарифообразования в указанных сферах естественных монополий характеризуется отсутствием достаточных механизмов, направленных на стимулирование субъектов к инвестированию средств в основные производственные фонды.
      Как следствие, существует высокий уровень износа основных средств:
      1) в сфере услуг МЖС – 62 %;
      2) в сфере услуг аэропортов и портов – 40 % и 42 % соответственно.
      В связи с высоким уровнем износа основных средств в вышеуказанные сферы необходимо осуществить масштабные инвестиционные вложения.
      Так, по данным АО «НК «КТЖ» инфраструктура МЖС требует инвестиционных вложений в размере 3 236 млрд. тенге.
      Основной проблемой в сфере услуг МЖС является то, что существующая система тарифообразования базируется на индексации тарифных ставок прейскуранта 10-01 1989 года, расчеты которого приведены для среднесетевых условий железных дорог МПС СССР (другая валюта, структура грузопотоков, средняя дальность и удельные веса родов грузов в общем объеме перевозок, другая структура цен на товарно-материальные ценности и услуги).
      Как следствие, существующие тарифы не учитывают произошедшие структурные изменения в экономике, которые привели к изменению межотраслевых балансов и ценовых пропорций в экономике и основных удельных весов расходов в структуре затрат. В связи с этим вынужденно применяется механизм установления временных понижающих коэффициентов (как инструмент поддержки субъектов экономики за счет субъектов естественных монополий).
      Отрасль гражданской авиации характеризуется:
      1) малым количеством действующих аэродромов местных воздушных линий;
      2) недостаточной оснащенностью аэродромов точными системами захода на посадку и визуальными средствами, обеспечивающими эксплуатацию в сложных метеоусловиях;
      3) значительным износом спецтехники, светосигнального оборудования и оборудования электроснабжения, коммуникаций.
      В этой связи, необходимо утверждение аэропортам инвестиционных программ и предельных тарифов с учетом вложения инвестиций в течение нескольких лет.

      Общесистемные проблемы

      Помимо вышеуказанных проблем, все 15 сфер естественных монополий характеризуются наличием следующих проблем.
      1. Малое количество субъектов, работающих по предельным (среднесрочным и долгосрочным) тарифам и, как следствие, нестабильность и непредсказуемость роста тарифов.
      На сегодня только около 12 % субъектов из 798 субъектов (за исключением субъектов малой мощности, а также оказывающих услуги орошения) работают по предельным (среднесрочным и долгосрочным) тарифам.
      Применение предельных (среднесрочных и долгосрочных) тарифов в сфере тепловых, водохозяйственных, канализационных и электрических сетей имеет следующие положительные аспекты для экономики страны:
      1) увеличение объема инвестиций на модернизацию и обновление основных и производственных активов за счет частных внебюджетных средств субъектов.
      Сегодня обновление и модернизация инфраструктуры в коммунальной сфере практически в большей степени осуществляется за счет бюджетных средств на республиканском и местном уровнях.
      При этом, учитывая ограниченность доступных бюджетных средств, мы имеем низкий объем обновления и высокую степень износа инфраструктуры.
      Принцип же «предельных тарифов» сегодня уже подтвердил свою эффективность для электростанций, как с точки зрения исключения бюджетного финансирования и стимулирования к инвестированию частных средств, так и с позиции обновления основных средств субъектов.
      Так, с момента введения предельных тарифов для электростанций с  2009 по 2013 годы общая сумма инвестиций на реконструкцию и модернизацию энергогенерирующих мощностей составила 692,2 млрд. тенге, введено 1 776 МВт новых мощностей.
      В 2014 году планируется направление на реконструкцию и модернизацию энергогенерирующих мощностей инвестиций на сумму 158,8 млрд. тенге и введение 593 МВт новых мощностей.
      В целом за период действия предельных тарифов с 2009 по 2015 годы ожидается освоение инвестиций на сумму 988 млрд. тенге и ввод 3 309 МВт электрических мощностей.
      Таким образом, применение предельных тарифов существенно снижает нагрузку на бюджет страны, что в свою очередь позволяет увеличить бюджетное финансирование по другим приоритетным и стратегическим направлениям развития экономики;
      2) прогнозируемость тарифов на услуги субъектов.
      2. Наличие административных барьеров в виде сложности процедуры подачи в регулирующий орган заявок субъектов на рассмотрение и утверждение:
      1) тарифов и тарифных смет;
      2) нормативных технических потерь, норм расхода сырья, материалов, топлива и энергии;
      3) нормативной численности персонала;
      4) инвестиционных программ (проектов).
      Так, при подаче субъектами заявок требуется предоставление большего объема документов. Это накладывает значительную административную нагрузку на субъекты, регулирующий орган, а также приводит к дополнительным расходам субъекта, что в свою очередь влияет на уровень роста тарифов.
      3. Высокая степень государственного регулирования сфер естественных монополий.
      На сегодня в соответствии с подпунктом 2) пункта 1 статьи 5 Закона Республики Казахстан «О естественных монополиях и регулируемых рынках» (далее – Закон) субъектам запрещено оказывать услуги и осуществлять иную деятельность, не относящуюся к сферам естественных монополий, а также иметь на праве собственности имущество, не связанное с производством и предоставлением регулируемых услуг, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
      При этом субъекты обязаны вести раздельный учет доходов, затрат и задействованных активов по каждому виду регулируемых услуг и в целом по иной деятельности.
      Кроме того, формирование тарифов на услуги субъектов осуществляется в соответствии с требованиями Особого порядка формирования затрат, применяемого при утверждении тарифов (цен, ставок сборов) на регулируемые услуги (товары, работы) субъектов естественных монополий, утвержденного приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий от 25 апреля 2013 года № 130-ОД (далее – Особый порядок), запрещающими включение в тариф затрат, не связанных с оказанием регулируемых услуг.
      Таким образом, несмотря на то, что субъектам законодательно запрещается включать в тариф расходы, не связанные с предоставлением регулируемых услуг, в соответствии с подпунктом 1) пункта 2 статьи 5 Закона субъект также не вправе заниматься иной деятельностью, за счет которой он может развиваться на конкурентных рынках.
      При этом возможность для субъекта заниматься иной деятельностью, не относящейся к сферам естественных монополий, соответствует мировой практике. Например, немецкая железная дорогая (Deutsche Bahn) всемирно известна не только услугами и товарами, связанными с железнодорожной системой, но и как поставщик широкого спектра логистических и транспортных услуг.
      4. Не в достаточной мере информированность потребителей о:
      1) причинах и обоснованности роста тарифов субъектов;
      2) эффективном использовании субъектами средств, заложенных в тарифах и направленных на реализацию инвестиционных программ.
      5. Отсутствие возможности применения современных методов регулирования субъектов.
      Как показывает практика, применяемый в настоящее время затратный метод формирования тарифов (затраты плюс прибыль) недостаточно стимулирует субъектов к повышению эффективности деятельности, привлечению и вложению инвестиций, к энерго- и ресурсосбережению, сокращению эксплуатационных расходов и затрат на ремонт, так как при экономии затрат субъекты получают понижение тарифа.
      Данный метод расчета тарифа учитывает три основных фактора:
      1) затратная часть включает экономически обоснованные расходы субъекта;
      2) доходная часть включает допустимый уровень прибыли;
      3) объем оказываемой услуги.
      При этом государственное регулирование распространяется на все три указанных компонента.
      6. Неиспользование субъектами инструментов по привлечению заемных средств.
      На протяжении длительного времени в сферах естественных монополий жилищно-коммунального хозяйства наблюдаются низкий уровень собственных источников (амортизация и прибыль) для финансирования инвестиций в модернизацию и обновление активов, и как следствие, высокий уровень износа активов, большие потери в сетях и низкое качество оказываемых услуг.
      Так, например, анализ привлечения инвестиций в основной капитал водоканалов показывает увеличение доли финансирования государственного бюджета, в том числе полное отсутствие механизмов возвратного финансирования и сведение практически к нулю объемов частного капитала.
      Особым порядком предусмотрена возможность привлечения субъектами заемных средств для реализации инвестиционных программ. Однако этот механизм не используется, в связи с отсутствием у субъектов заинтересованности в их привлечении. В то же время, привлечение заемных средств позволило бы субъектам провести широкомасштабную модернизацию уже сегодня при минимальной нагрузке на тариф, тем более, что действующим законодательством предусмотрен их возврат (за счет амортизации и прибыли). Такой рыночный подход позволил бы создать стимулы для привлекательности заимствований в данные сферы.
      Однако попытки активизации, например, применения городскими водоканалами заемных средств, путем кредитования их казахстанскими банками второго уровня (далее – БВУ) выявили следующие проблемы: нежелание и неумение менеджмента государственных водоканалов работать для получения кредитов в БВУ, так как это приводит к необходимости максимального открытия кредиторам финансово-хозяйственной деятельности предприятий; пассивность и нежелание БВУ кредитовать государственные водоканалы из-за высоких рисков невозврата, так как залоговое имущество принадлежит акиматам и другие.

      3. Обзор зарубежного опыта

      Долгосрочное и стимулирующее регулирование широко применяется в государствах, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР) – США и Европе, а также других странах мира, например, Латинской Америке.
      Например, согласно законодательству США, тарифы по транспортировке нефти и нефтепродуктов между штатами устанавливаются методом индексации тарифов.
      Индексация тарифов производится Федеральной комиссией по регулированию энергетики (FERC) сроком на 5 лет и на основании изменения конечного индекса цен производителей на готовую продукцию (PPI-FG), с учетом сезонных колебаний, публикуемых Министерством труда США и Бюро трудовой статистики, за два календарных года, непосредственно предшествующих индексному году.
      Согласно законодательству США, тариф на услугу по транспортировке нефти определяется непосредственно самой нефтепроводной компанией. Изменение тарифа может произойти в любое время до уровня, который не превышает максимально возможного отклонения, установленного комиссией.
      Тариф определяется одним из следующих методов:
      1) метод обоснованных затрат – этот метод требует от субъекта предоставления данных о затратах и доходах для обоснования тарифа. Субъекту разрешается покрыть стоимость предоставленных услуг и заработать разумную прибыль от своих инвестиций;
      2) договорной тариф – этот метод позволяет субъекту устанавливать тариф, который является результатом переговоров между трубопроводной компанией и грузоотправителем. Для защиты своих интересов грузоотправитель имеет возможность выбрать услугу трубопроводной компании по тарифу, основанному на методе обоснованных затрат;
      3) рыночная ставка – этот метод может быть использован, в случае если субъект испытывает нехватку рыночной мощности. В этих обстоятельствах субъект имеет право устанавливать тарифы в соответствии с рыночными условиями. Некоторые трубопроводные компании устанавливают рыночные цены на хранение.
      В Колумбии действует исторически сложившаяся структура тарифов с фиксированной выплатой (без права минимального потребления) и нарастающими блоковыми тарифами; потребители делятся на бытовых и небытовых.
      Что касается развития методики тарифообразования, этот процесс претерпел две реформы: на первом этапе он учитывал только эксплуатационные расходы, не уделяя внимания эффективности, а на втором этапе внимание уделялось управлению эффективностью и полному возмещению затрат.
      Для следующего тарифного периода (2011 – 2014 годы) был выбран новый механизм регулирования: определение эксплуатационных расходов на основе сравнения расходов других аналогичных предприятий на основе анализа среды функционирования, в отношении капитальных затрат предусматривает введение концепции регулируемой базы капитала (РБК). РБК – это стоимость активов, которая изменяется со временем по мере износа существующих активов и осуществления новых инвестиций.
      Несмотря на то, что тарифы корректируются каждые пять лет, это также зависит от требуемых стандартов услуг, «неординарных» событий и других факторов, ведущих к изменению условий концессии. Кроме того, в течение пятилетнего периода тариф корректируется по уровню инфляции (автоматически каждый раз, когда индекс потребительских цен достигает 3 % после последней корректировки), и законодательство позволяет предприятиям переносить на потребителей затраты, связанные с обработкой сырой воды, и эксплуатационные расходы, связанные с «неординарными» событиями.
      Детальное рассмотрение практики стран ОЭСР показывает, что для решения проблем в регулировании, связанных с бюрократическими процедурами, административными барьерами, излишней зарегулированностью принимаются следующие меры.
      Во-первых, снижение роли государства посредством дерегулирования в Японии, Корее, а также повышение качества регулирования как, например, в США.
      Во-вторых, повышение прозрачности путем общественных слушаний, неформальных консультаций, распространения информации (США, Германия, Финляндия, Канада).
      В-третьих, внедрены предоставление информации в электронном виде и принцип «одного окна». Постоянно расширяются способы информирования потребителей с использованием телефона, почты, IТ-средств, веб-порталов.

4. Цель, целевые индикаторы, задачи и показатели результатов
реализации Программы

4.1. Цель Программы

      Целью настоящей Программы является эффективная сбалансированная система регулирования деятельности субъектов, направленная на повышение инвестиционной привлекательности, прозрачности тарифообразования и переход из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

4.2. Целевые индикаторы

      4.2.1. Полномасштабный переход субъектов на работу по предельным (долгосрочным) тарифам

      4.2.2. Увеличение объема инвестиций (в сравнении с 2013 годом)

      4.2.3 Снижение уровня износа основных средств субъектов (в сравнении с 2013 годом)

      4.2.4 Снижение уровня нормативных потерь субъектов

      Примечание:
      * – субъекты, предоставляющие регулируемые коммунальные услуги, в столице, городах республиканского и областного значения;
      ** – региональные электросетевые компании.

      Государственным органом, ответственным за достижение целевых индикаторов, является Комитет.

      4.3. Задачи и показатели результатов Программы

      Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи с достижением следующих показателей:
      1. Обеспечение прогнозируемости тарифов на услуги субъектов.
      100 % охват субъектов, работающих по предельным (долгосрочным) тарифам в сферах:
      1) водоснабжения и (или) водоотведения, предоставляющих регулируемые коммунальные услуги, в столице, городах республиканского и областного значения – в 2018 году;
      2) производства, передачи, распределения и (или) снабжения тепловой энергией, предоставляющих регулируемые коммунальные услуги в столице, городах республиканского и областного значения – в 2018 году;
      3) транспортировки нефти и газа по магистральным трубопроводам – в 2016 году;
      4) услуг МЖС – в 2018 году;
      5) услуг портов – в 2015 году;
      6) услуг аэропортов – в 2017 году.
      2. Повышение инвестиционной привлекательности и стимулирование вложения инвестиций в модернизацию и обновление основных средств субъектов.
      Объем инвестиций к 2018 и 2020 годам увеличится соответственно на:
      1) 30 % и 40 % – в сферах теплоэнергетики, водоснабжения и (или) водоотведения, передачи и распределения электроэнергии;
      2) 19 % и 25 % – в сферах транспортировки нефти и газа;
      3) 23 % и 29 % – в сфере услуг МЖС;
      4) 24 % и 32 % – в сфере услуг портов и аэропортов.
      3. Стимулирование энергоэффективности и энергосбережения.
      Уровень износа основных средств субъектов к 2018 и 2020 годам соответственно снизится в сферах:
      1) теплоэнергетики – от 71 % до 61 % и 55 %;
      2) водоснабжения и (или) водоотведения – от 65 % до 51 % и 45 %;
      3) передачи и распределения электроэнергии – от 69 % до 58 % и 52 %;
      4) транспортировки нефти по магистральным трубопроводам – от 65 % до 54 % и 50 %;
      5) транспортировки газа по магистральным газопроводам – от 40 % до 25 % и 23 %;
      6) транспортировки газа по газораспределительным системам – от 40 % до 23 % и 21 %;
      7) услуг МЖС – до 48 % и 40 %;
      8) услуг портов – до 33 % и 29 %;
      9) услуг аэропортов – до 30 и 26 %.
      Уровень потерь субъектов к 2018 и 2020 годам соответственно снизится в сферах:
      1) теплоэнергетики – до 19,1 % и 18,9 %;
      2) водоснабжения – до 16,5 % и 15,5 %;
      3) передачи и распределения электроэнергии – до 13,0 % и 12,8.

5. Основные направления, пути достижения целей и задач
Программы, соответствующие меры

      Развитие и совершенствование регулирования в сферах естественных монополий требует планирования на долгосрочную перспективу.
      Для разрешения имеющихся проблем в сферах естественных монополий, достижения целей и решения задач Программы в период с 2014 по 2020 годы будут реализованы следующие меры:
      1. Переход от краткосрочного регулирования к долгосрочному регулированию посредством утверждения предельных (долгосрочных) тарифов на услуги субъектов, за исключением субъектов малой мощности, со сроком действия 5 и более лет.
      При этом субъект также будет стимулирован к снижению производственных затрат путем предоставления возможности самостоятельно в течение всего долгосрочного периода действия тарифов распоряжаться доходами от повышения эффективности производства.
      2. Рассмотрение вопроса о целесообразности укрупнения РЭК.
      Отраслевым государственным органом, отвечающим за развитие энергетики, будут определены критерии отнесения организаций, эксплуатирующих электрические сети, к РЭК.
      Укрупнение РЭК должно позволить выровнять цены на электроэнергию в одном регионе, сократить затраты субъектов и, как следствие, снизить тариф на оказываемые услуги.
      3. Рассмотрение вопроса о целесообразности отмены метода сравнительного анализа и дифференцированных тарифов по зонам суток.
      4. Регулярное проведение анализа регулируемых услуг (товаров, работ) субъектов на предмет их выведения в конкурентную среду.
      При этом мероприятия по проведению анализа регулируемых услуг (товаров, работ) субъектов на предмет их выведения в конкурентную среду могут осуществляться с привлечением независимых экспертных организаций и общественных объединений.
      5. Рассмотрение вопроса внедрения нового стимулирующего метода регулирования затрат в сферах естественных монополий, в том числе путем:
      1) поэтапного введения нового метода регулирования затрат в сферах естественных монополий, который предусматривает государственное регулирование затрат по основным статьям – электроэнергия и топливо, заработная плата персонала, ремонт, амортизация, сырье и материалы, доля которых в структуре тарифа занимает 80 %. Остальные 20 % затрат субъект будет формировать самостоятельно без представления в регулирующий орган обосновывающих материалов;
      2) предоставления субъектам права совместного представления заявок на утверждение нормативных технических потерь, норм расхода сырья, материалов, топлива и энергии, нормативной численности персонала вместе с заявкой на утверждение тарифа и тарифных смет;
      3) пересмотра механизма утверждения нормативных технических потерь, норм расхода сырья, материалов, топлива и энергии, нормативной численности персонала.
      6. Рассмотрение вопроса предоставления субъектам права оказывать услуги и осуществлять иную деятельность, не относящуюся к сферам естественных монополий, а также иметь на праве собственности имущество, не связанное с производством и предоставлением регулируемых услуг.
      7. Рассмотрение вопроса дальнейшего развития процедур утверждения инвестиционных программ и контроля их исполнения субъектами, в том числе путем введения следующих новых критериев и показателей эффективности реализации субъектами инвестиционных программ:
      1) снижение расходов сырья, материалов, топлива, энергии на единицу регулируемых услуг (товаров, работ);
      2) снижение уровня износа основных средств.
      Данная мера позволит гарантировать эффективное использование средств при реализации инвестиционных программ.
      8. Рассмотрение вопроса о механизме расчета снижения уровня износа основных средств субъектов с учетом вложенных инвестиций.
      9. Рассмотрение вопроса изменения методологии формирования тарифов на услуги МЖС.
      10. Рассмотрение вопроса внедрения в сфере услуг морских портов модели «лендлорд» (государственный порт с частными операторами).
      11. Разработка совместно с Европейским Банком Реконструкции и Развития Дорожной карты с детальными мероприятиями, направленными на дальнейшее совершенствование законодательства и механизмов регулирования субъектов по итогам проведенного совместно исследования на тему: «Регулирование в инфраструктуре и разработка тарифной политики».
      При этом внедрение новых методик тарифообразования будет основываться на принципах доведения субъектов регулирования до однородности относительных технико-экономических показателей, их рыночной коммерциализации и практической готовности соответствующей сферы естественной монополии к нововведениям.

6. Этапы реализации Программы

      С учетом необходимости проведения субъектами в течение 2014 – 2015 годов подготовительной работы для заявочных кампаний, в том числе, включающей пересмотр всех норм и нормативов на пятилетний период, будет проведена следующая работа.
      1. В сфере транспортировки нефти по магистральным трубопроводам, с 2015 года будет начато осуществление перехода субъектов на работу по предельным (долгосрочным) тарифам.
      В результате предполагается к 2020 году достичь роста объема инвестиций в сферу на 25 % и снижения уровня износа основных средств до 50 %.
      2. В сфере транспортировки газа по магистральным газопроводам и газораспределительным системам с 2015 года будет начато осуществление перехода субъектов на работу по предельным (долгосрочным) тарифам.
      В результате предполагается к 2020 году достичь роста объема инвестиций в сферу на 25 % и снижения уровня износа основных средств в сфере транспортировки газа по магистральным газопроводам до 23 %, по распределительным сетям до 21 %.
      3. В сфере передачи и (или) распределения электрической энергии:
      1) с 2016 года будет осуществлен переход субъектов, осуществляющих передачу электрической энергии по сетям межрегионального уровня на работу по предельным (долгосрочным) тарифам;
      2) будет продолжена работа 20 крупных РЭК по тарифам, утвержденным с применением метода сравнительного анализа;
      3) с 2015 года будет начата работа по переходу энергопередающих субъектов на работу по предельным (долгосрочным) тарифам.
      В результате предполагается к 2020 году достичь роста объемов инвестиций в сферу на 40 %, снижения уровня износа основных средств до 52 % и снижения уровня потерь до 12,8 %.
      4. В сфере водоснабжения и (или) водоотведения, начиная с 2015 года, будет начата работа по переходу субъектов на работу по предельным (долгосрочным) тарифам.
      В результате предполагается к 2020 году достичь роста объема инвестиций в сферу на 40 %, снижения уровня износа основных средств до 45 % и снижения уровня потерь до 15,5 %.
      5. В сфере производства, передачи и распределения тепловой энергии, начиная с 2015 года будет осуществлен переход субъектов на работу по предельным (долгосрочным) тарифам.
      В результате предполагается к 2020 году достичь роста объема инвестиций в сферу на 40 %, снижения уровня износа основных средств до 55 % и снижения уровня потерь до 18,9 %.
      6. В сфере услуг МЖС в 2018 году будет осуществлен переход субъектов на работу по предельным (долгосрочным) тарифам.
      В результате предполагается к 2020 году достичь роста объема инвестиций на 29 % и снижения уровня износа основных средств до 40 %.
      7. В сфере услуг портов и аэропортов с 2015 года будет проводиться работа по переходу субъектов на работу по предельным (долгосрочным) тарифам.
      В результате предполагается к 2020 году в сфере портов и аэропортов достичь роста объема инвестиций на 32 % и снижения уровня износа основных средств до 29 % и 26 % соответственно.
      8. В остальных сферах естественных монополий, начиная с 2015 года, также будет осуществлен переход субъектов на работу по предельным (долгосрочным) тарифам.

7. Необходимые ресурсы и источники их финансирования

      Реализация Программы не предусматривает выделения денежных средств из республиканского бюджета и иных источников.

8. План мероприятий по реализации Программы

      Примечание: расшифровка аббревиатур:
      МНЭ – Министерство национальной экономики Республики Казахстан
      ЗГО – заинтересованные государственные органы