Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесі, Төраға И.И.Рогов, Кеңес мүшелері І.Ж.Бақтыбаев, Н.В.Белоруков, А.Н.Жайылғанова, В.А.Малиновский, А.М.Нұрмағамбетов, Ү.М.Стамқұлов қатысқан құрамда, мыналардың:
өтініш субъектінің өкілі – Қазақстан Республикасы Парламенті Сенатының депутаты, Қазақстан Республикасы Парламенті Сенатының Конституциялық заңнама, сот жүйесі және құқық қорғау органдары комитетінің төрағасы С.Б.Ақылбайдың,
Қазақстан Республикасы Парламенті Мәжілісінің өкілі – Қазақстан Республикасы Парламенті Мәжілісінің депутаты Р.Қ.Сәрпековтің,
Қазақстан Республикасы Үкіметінің өкілі – Қазақстан Республикасы Әділет министрлігінің жауапты хатшысы М.Б.Бекетаевтың,
Қазақстан Республикасы Жоғарғы Сотының өкілі – Қазақстан Республикасы Жоғарғы Сотының судьясы Ғ.Б.Ақ-қуованың,
Қазақстан Республикасы Бас Прокуратурасының өкілі – Қазақстан Республикасы Бас Прокурорының орынбасары Ж.Қ.Асановтың,
Қазақстан Республикасы Мемлекеттік қызмет істері агенттігінің өкілі – Қазақстан Республикасы Мемлекеттік қызмет істері агенттігі Төрағасының орынбасары Ә.А.Көмекбаевтың,
Қазақстан Республикасы Экономикалық қылмысқа және сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес агенттігінің (қаржы полициясы) өкілі – Қазақстан Республикасы Экономикалық қылмысқа және сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес агенттігі (қаржы полициясы) Аппаратының басшысы С.Ғ.Темірболатовтың,
Қазақстан Республикасындағы Адам құқықтары жөніндегі уәкілдің өкілі – Адам құқықтары жөніндегі ұлттық орталықтың басшысы В.А.Калюжныйдың қатысуымен,
өзінің ашық отырысында Қазақстан Республикасы Парламенті Сенаты Төрағасының «Қазақстан Республикасы Конституциясының 54-бабын, 61-бабы 3-тармағының 1) және 3) тармақшаларын, сондай-ақ мемлекеттік басқаруды ұйымдастыру мәселелері бойынша басқа да бірқатар нормаларын ресми түсіндіру туралы» Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесінің 2008 жылғы 15 қазандағы № 8 Нормативтік қаулысына түсіндірме беру туралы өтінішін қарады.
Баяндамашы – Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесінің мүшесі В.А.Малиновскийдің хабарлауын, отырысқа қатысушылардың сөйлеген сөздерін тыңдап, сарапшылар – заң ғылымдарының докторы, Әл-Фараби атындағы Қазақ ұлттық университеті заң факультетінің мемлекет және құқық теориясы мен тарихы, конституциялық және әкімшілік құқық кафедрасының профессоры Д.М.Баймаханованың; заң ғылымдарының докторы, профессор, Л.Н.Гумилев атындағы Еуразия ұлттық университеті заң факультетінің мемлекет және құқық теориясы мен тарихы, конституциялық құқық кафедрасының меңгерушісі Ж.Д.Бұсырмановтың; заң ғылымдарының докторы, Каспий қоғамдық университетінің профессоры Е.В.Пороховтың қорытындыларымен; Әл-Фараби атындағы Қазақ ұлттық университеті (Мемлекет және құқық институтының директоры, заң ғылымдарының кандидаты, доцент А.А.Сәлімгерей, Мемлекет және құқық институтының ғылыми қызметкері, PhD докторы Ж.О.Битабарова); Е.А.Бөкетов атындағы Қарағанды мемлекеттік университеті (университет ректоры, заң ғылымдарының докторы, профессор Е.Қ.Көбеев, заң ғылымдарының кандидаты, профессор М.Ш.Кәкімова, заң ғылымдарының кандидаты, профессор К.С.Мұсәлімова, заң ғылымдарының кандидаты, доцент А.В.Турлаев); Алматы қаласы және Алматы облысы бойынша өңірлік қайта даярлау және біліктілік арттыру орталығының Мемлекеттік және жергілікті басқару институты (институт ректоры, заң ғылымдарының кандидаты, профессор А.А.Тоқтыбеков), Қазақстан Республикасы Президентінің жанындағы Мемлекеттік басқару академиясы мамандарының пікірімен, сондай-ақ конституциялық іс жүргізудің өзге де материалдарымен танысып шығып, Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесі
анықтады:
Қазақстан Республикасы Парламенті Сенатының Төрағасы Қ.Ә.Мәми 2013 жылғы 17 сәуірде «Қазақстан Республикасының Конституциялық Кеңесі туралы» 1995 жылғы 29 желтоқсандағы № 2737 Қазақстан Республикасы Конституциялық заңының 35-бабы 1-тармағының 1) тармақшасына сәйкес «Қазақстан Республикасы Конституциясының 54-бабын, 61-бабы 3-тармағының 1) және 3) тармақшаларын, сондай-ақ мемлекеттік басқаруды ұйымдастыру мәселелері бойынша басқа да бірқатар нормаларын ресми түсіндіру туралы» Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесінің 2008 жылғы 15 қазандағы № 8 Нормативтік қаулысына (бұдан әрі – Конституциялық Кеңестің 2008 жылғы 15 қазандағы № 8 Нормативтік қаулысы) түсіндірме беру туралы өтінішпен Конституциялық Кеңеске жүгінді.
«Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне мемлекеттік органдардың құзыретін заңнамалық және (немесе) заңға тәуелді деңгейде бекіту мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» Заң жобасын Парламенттің қарауы барысында туындаған мәселелер өтініш жолдауға себеп болған. Бұл Заң жобасына сай мемлекеттік органдар функцияларының бір бөлігі заңнамалық реттеу саласынан алып тасталады.
Заң жобасын Қазақстан Республикасының Үкіметі Конституциялық Кеңестің 2008 жылғы 15 қазандағы № 8 Нормативтік қаулысын орындау мақсатында әзірлеген, оған сәйкес мемлекеттік органдардың құзыреті Республика Конституциясымен, конституциялық заңдарымен және заңдарымен ғана емес, заңға тәуелді актілерімен де белгіленеді.
Қазақстан Республикасы Парламенті Сенатының Төрағасы Конституциялық Кеңестің 2008 жылғы 15 қазандағы № 8 Нормативтік қаулысына түсіндірме берген кезде мынадай сұрақтарға жауап беруді сұрайды:
«1. Конституцияның 61-бабы 3-тармағының 3) тармақшасындағы «мемлекеттік органдарды ұйымдастыру мен олардың қызметінің негіздері» деп нені түсіну керек?
2. Конституцияның 61-бабы 3-тармағы 3) тармақшасының мәнмәтінінде мемлекеттік органдардың қандай функциялары заңның реттеу нысанасын, ал қандай функциялары заңға тәуелді актілердің реттеу нысанасын құрай алады?».
Өтініште қойылған сұрақтарды қарап, Конституциялық Кеңес қосымша мынаны түсіндіруді қажет деп санайды.
1. Қазақстан Республикасы Конституциясының және Конституциялық Кеңестің 2008 жылғы 15 қазандағы № 8 Нормативтік қаулысының нормаларына жасалған талдау, «мемлекеттік органдарды ұйымдастыру мен олардың қызметінің негіздерін», бірінші кезекте, еліміздің Конституциясында баянды етілген Қазақстан Республикасының идеялары, мақсаттары, міндеттері мен принциптері, мемлекеттік органдардың құқықтық мәртебесін регламенттейтін қағидалар мен нормалар құрайды деп айтуға негіз береді.
Мемлекеттік орган қызметінің жиынтықтағанда мазмұнын құрайтын оның басшылық жасау салаларымен, миссиясымен, негізгі міндеттерімен, функциялары және өкілеттіктерімен қатар, «мемлекеттік органдарды ұйымдастыру мен олардың қызметінің негіздері» жүйесіне басымдыққа ие өзге мәселелер кіреді. Олардың қатарында – мемлекеттік органдарды құрумен, таратумен және қайта құрумен, олардың қызметімен, құқықтық актілердің түрлерімен, олардың заңдық күшімен, қабылдау, күшіне ену және күшін жою тәртібімен, сондай-ақ лауазымды және мемлекеттік органдардың мүддесін білдіретін өзге де тұлғалар жауапкершілігінің негізгі нысандарымен, мемлекеттік органдардың мемлекеттік емес ұйымдармен және жеке тұлғалармен өзара іс-қимыл жасау тәртібімен байланысты мәселелер.
Конституциялық Кеңестің пікірінше, «мемлекеттік органдарды ұйымдастыру негіздері» (Конституцияның 61-бабы 3-тармағының 3) тармақшасы) деп, мемлекеттік органдарды ұйымдастыру мен олардың қызметімен байланысты Конституцияда көзделіп, заңдармен белгіленген аса маңызды қоғамдық қатынастарды реттеуге бағытталған принциптер мен нормаларды түсінген жөн.
Негізгі Заңның бірқатар баптарында ұйымдастырылуы мен қызметі, Конституциямен қатар, конституциялық заңдар мен заңдарда белгіленуі тиіс мемлекеттік органдар көрсетілген.
Мәселен, Конституцияның қағидалары мен нормаларына негізделе отырып, Қазақстан Республикасының Президенті және Қазақстан Республикасының Президенті – Елбасы қызметінің; Парламентті ұйымдастыру мен оның қызметінің негіздері, оның депутаттарының құқықтық жағдайы; Үкіметтің құзыреті, оны ұйымдастыру мен қызметінің тәртібі; Конституциялық Кеңесті, сондай-ақ Республиканың сот жүйесін ұйымдастыру мен олардың қызметі конституциялық заңдармен айқындалады (Конституцияның 46-бабының 4-тармағы, 49-бабының 4-тармағы, 64-бабының 4-тармағы, 71-бабының 6-тармағы, 75-бабының 4-тармағы, 82-бабының 3-тармағы).
Конституцияның қағидалары мен нормаларын дамыту мақсатында заңдармен Парламент Палаталарының комитеттерін және Сенат пен Мәжілістің бірлескен комиссияларын құру, олардың өкілеттіктері мен қызметін ұйымдастыру тәртібі; Жоғары Сот Кеңесінің мәртебесі мен оның жұмысын ұйымдастыру; Республика прокуратурасының құзыреті, ұйымдастырылуы мен қызметінің тәртібі, мәслихаттардың құзыреті, оларды ұйымдастыру мен қызметінің тәртібі, депутаттардың құқықтық жағдайы; жергілікті атқарушы органдардың құзыреті, оларды ұйымдастыру мен қызметінің тәртібі; жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастыру мен оның қызметі белгіленеді (Конституцияның 60-бабының 4-тармағы, 82-бабының 5-тармағы, 83-бабының 1 және 4-тармақтары, 86-бабының 6-тармағы, 87-бабының 6-тармағы, 89-бабының 3 және 4-тармақтары).
Конституцияның 61-бабы 3-тармағының 3) тармақшасынан және Конституциялық Кеңестің 2008 жылғы 15 қазандағы № 8 Нормативтік қаулысынан келіп шығатыны, Конституцияда көрсетілмеген өзге де мемлекеттік органдарды ұйымдастыру мен олардың қызметінің негіздері («Қазақстан Республикасының ішкі істер органдары туралы» 1995 жылғы 21 желтоқсандағы № 2707, «Қазақстан Республикасының Ұлттық қауіпсіздік органдары туралы» 1995 жылғы 21 желтоқсандағы № 2710, «Әділет органдары туралы» 2002 жылғы 18 наурыздағы № 304 Қазақстан Республикасының заңдары және т.б.); мемлекет қызметінің айрықша маңызды түрлері («Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік бақылау және қадағалау туралы» 2011 жылғы 6 қаңтардағы № 377-IV, «Құқық қорғау қызметі туралы» 2011 жылғы 6 қаңтардағы № 380-IV Қазақстан Республикасының заңдары және т.б.); билік өкілеттігін жүзеге асырудың нысандары мен әдістері («Нормативтік құқықтық актілер туралы» 1998 жылғы 24 наурыздағы № 213, «Мемлекеттік қызмет туралы» 1999 жылғы 23 шілдедегі № 453, «Әкімшілік рәсімдер туралы» 2000 жылғы 27 қарашадағы № 107 Қазақстан Республикасының заңдары және т.б.) заңнамалық реттеу нысанасы болып табылады.
Өтініш нысанасының жекелеген мәселелері бойынша Конституциялық Кеңестің бірқатар қаулылары қабылданып, қолданылуда (1996 жылғы 2 желтоқсандағы № 8, 1997 жылғы 6 наурыздағы № 3, 2001 жылғы 9 шілдедегі № 11/2, 2001 жылғы 12 қарашадағы № 14/2, 2003 жылғы 11 ақпандағы № 1, 2004 жылғы 9 сәуірдегі № 5, 2004 жылғы 15 сәуірдегі № 2, 2009 жылғы 20 тамыздағы № 5). Бұл қаулыларға сәйкес нақты мемлекеттік органдардың нақты функцияларын, өкілеттіктерін, басқару нысаналарын, құзыретінің ара-жігін ажырату мәселелерін заңдарда белгілеуге конституциялық тұрғыдан жол беріледі.
Конституциялық Кеңес, Конституцияда аталмаған мемлекеттік органдарды ұйымдастыру мен олардың қызметінің негіздері арнаулы заңдармен де, мемлекет қызметінің тиісті салаларын реттейтін заңнамалық актілер шеңберінде де бекітілуі мүмкін екенін негізге алады.
2. Конституцияның 61-бабы 3-тармағының екінші бөлігі негізінде 61-баптың 3-тармағының 1) – 11) тармақшаларында аталмаған қатынастар заңға тәуелді актілермен реттеледі.
Конституцияның 61-бабы 3-тармағының екінші бөлігі және 44-бабының 3), 5), 9), 18) – 20) тармақшаларына сәйкес Қазақстан Республикасының Президенті: Республиканың мемлекеттік органдарын ұйымдастыру мен олардың қызметінің құқықтық негіздерін белгілеуге, олардың функциялары мен өкілеттіктерін бекітуге, соның ішінде Республика Үкіметінің құрылымын айқындауға, Үкімет құрамына кірмейтін орталық атқарушы органдарды құруға, таратуға және қайта құруға; Республика Президентіне тікелей бағынатын және есеп беретін мемлекеттік органдарды құруға, таратуға және қайта құруға; олардың басшыларын қызметке тағайындаудың және қызметтен босатудың негіздерін белгілеуге; Республиканың мемлекеттік бюджеті есебінен ұсталатын барлық органдардың қызметкерлеріне арналған қаржыландыру мен еңбекақы төлеудің бірыңғай жүйесін бекітуге; өзіне бағынысты Республика Президентінің Күзет қызметін және Республикалық ұланды жасақтауға; Қазақстан Республикасының Мемлекеттік хатшысын қызметке тағайындаудың және қызметтен босатудың негіздерін белгілеуге, оның мәртебесі мен өкілеттігін анықтауға; Республика Президентінің Әкімшілігін құруға; Қауіпсіздік Кеңесін және өзге де консультативтік-кеңесші органдарды, сондай-ақ Қазақстан халқы Ассамблеясы мен Жоғары Сот Кеңесін құруға хақылы.
Республика Президентінің Жарлықтарымен сондай-ақ, мемлекеттік органдарды ұйымдастыру мен олардың қызметінің мәселелері заңдармен Парламенттің, Үкіметтің және өзге де мемлекеттік органдардың құзыретіне жатқызылмаған мәселелер бойынша құқықтық тұрғыдан реттелуі мүмкін. Республика Президентінің мемлекеттік билік тармақтарымен, жекелеген мемлекеттік органдармен өзара іс-қимылын ұйымдастыру Конституциямен, конституциялық заңдармен және Мемлекет басшысының актілерімен реттеледі.
Қазақстан Республикасының Үкіметі атқарушы билікті жүзеге асырады, атқарушы органдардың жүйесін басқарады және олардың қызметіне басшылық жасайды (Конституцияның 64-бабының 1-тармағы, 66-бабының 6), 7) және 8) тармақшалары.
Мемлекеттік органдарды ұйымдастыру мен олардың қызметі негіздерінің жоғарыда аталған элементтері Мемлекеттік орган туралы үлгі ережеде жүйелі түрде жазылған («Қазақстан Республикасы мемлекеттік органының үлгі ережесін бекіту туралы» 2012 жылғы 29 қазандағы № 410 Қазақстан Республикасы Президентінің Жарлығы).
3. Мемлекеттік органның функциялары оның ұйымдастырылуының негізі мен қызметінің мазмұнын құрайтын негізгі элементтердің бірі болып табылады. Олар мемлекеттің мақсатынан, міндеттері мен функцияларынан тікелей келіп шығады, олармен өзара байланысты және жинақтала келе, мемлекеттік биліктің міндеттері мен мақсаты біртұтас мемлекеттік аппаратпен тұрақты әрі толық жүзеге асырылып, конституциялық құндылықтар қорғалуын қамтамасыз етеді.
Конституциялық Кеңес 2008 жылғы 15 қазандағы № 8 Нормативтік қаулыда, Конституцияның бірқатар баптарында мемлекеттік органдарға қатысты «функция» термині пайдаланылуына назар аударып, мемлекеттік органның «өз құзыретіне сәйкес іске асыратын, жария-құқықтық сипатқа ие, субъекттердің шектеусіз санына қатысты қолданылатын, мемлекеттің мәжбүрлеуіне негізделуі мүмкін» функциясының түбегейлі сипаттамасын айқындады (қаулының 3-тармағының екінші бөлігі).
Мемлекеттік органның функциясын тиісті нормативтік құқықтық актіде дәл айқындау оның бастауларының бірі және миссиясы орындалуына, өкілеттіктері мен жауапкершілік шеңбері дұрыс белгіленуіне кепіл болып табылады, ал бұл мемлекеттің бір мақсатқа жұмылып, келісімді қызмет істеуін қамтамасыз етеді.
Осылайша, мемлекеттік органдардың функциялары Конституциямен, конституциялық заңмен, заңмен, сондай-ақ Республика Президентінің жарлықтарымен, Үкімет қаулыларымен және уәкілетті мемлекеттік органдардың заңға тәуелді өзге де актілерімен белгіленеді.
Конституция өзінің бірқатар баптарында мемлекеттік органдар, Конституцияда бекітілгендерімен қатар, заңдармен ғана емес, өзге құқықтық актілермен де айқындалатын өзге де функцияларды орындайды деп белгілейді. Мәселен, Конституцияның 66-бабының 10) тармақшасына сай Үкімет өзіне Конституциямен, заңдармен және Президент актілерімен жүктелген өзге де қызметтерді орындайды. Мәслихаттардың қарауына Республика заңдарына сәйкес азаматтардың құқықтары мен заңды мүдделерін қамтамасыз ету жөніндегі өзге де өкілеттіктерді жүзеге асыру, ал жергілікті атқарушы органдардың қарауына – жергілікті мемлекеттік басқару мүддесіне сай Республика заңдарымен жергілікті атқарушы органдарға жүктелетін өзге де өкілеттіктерді жүзеге асыру жатады (Конституцияның 86-бабы 4-тармағының 5) тармақшасы, 87-бабы 2-тармағының 4) тармақшасы).
Конституциялық Кеңес, мемлекеттік органдардың функцияларын заңның реттеу нысанасын құрауы мүмкіндері қатарына жатқызу критерийлері, соның ішінде, халық қалауын білдірумен және мемлекеттік билікті іске асырумен, адамның және азаматтың конституциялық құқықтары мен бостандықтарын қамтамасыз етумен, Қазақстан Республикасы қызметінің түбегейлі принциптерін жүзеге асырумен, Республиканың басқару нысанымен, еліміздің егемендігін, біртұтастығын және аумақтық тұтастығын нығайтумен (Конституцияның 1-9-баптары) байланысты мәселелерді де қамтиды деп санайды.
Конституциялық Кеңестің пікірінше, Конституцияда және заңдарда айқындалған функциялардан туындайтын, және оларды нақтылап, іске асыруға бағытталған функциялар заңға тәуелді деңгейде белгіленуі мүмкін.
Қоғамдық қатынастарды заңмен және заңға тәуелді актімен регламенттеу туралы мәселені шешкен кезде мынадай талаптар сақталуға тиіс. Мемлекет басшысының мемлекеттік органдарды құру жөніндегі конституциялық құзыретінен (Конституцияның 44-бабының 3), 5), 12), 18) – 20) тармақшалары) келіп шығатын Республика Президентінің мемлекеттік органдардың функциялары мен өкілеттіктерін айқындау жөніндегі құқығы шектелмеуге тиіс. Үкімет өзінің Конституциямен, заңдармен және Мемлекет басшысының актілерімен белгіленген өкілеттіктері шегінде ғана мемлекеттік органдардың функцияларын айқындайды (Конституцияның 66-бабының 6), 8), 10) тармақшалары).
Баяндалғанның негізінде, «Қазақстан Республикасының Конституциялық Кеңесі туралы» Қазақстан Республикасы Конституциялық заңының 35-бабы 1-тармағының 1) тармақшасын, 2 және 3-тармақтарын және 41-бабын басшылыққа алып, Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесі
қаулы етеді:
1. Қазақстан Республикасы Конституциясының 61-бабы 3-тармағының 3) тармақшасында белгіленген «мемлекеттік органдарды ұйымдастыру мен олардың қызметінің негіздері» деп мемлекеттік органдардың құқықтық мәртебесінің мазмұнына (басшылық жасау салалары, миссиялары, негізгі міндеттері, функциялары мен өкілеттіктері), құру, тарату, қайта құру және қызметін ұйымдастыру тәртібіне деген негізгі көзқарасты айқындайтын түбегейлі принциптер мен нормаларды түсінген жөн.
2. Заңдарда мемлекеттік органдардың ұйымдастырылуы мен қызметінің негізін құрайтын функциялар, сондай-ақ жүзеге асырылуы Конституцияның 61-бабы 3-тармағында аталған аса маңызды қоғамдық қатынастарды қамтитын функциялар белгіленеді. Бұл, соның ішінде, жеке және заңды тұлғалардың құқық субъектілігі мәселелеріне, құқық шектеу сипатындағы шараға, сондай-ақ, құқық қорғау, бақылау-қадағалау функцияларын және жекелеген қызмет түрлерін іске асыруға рұқсат беру тәртібін белгілеуді қоса отырып, мемлекеттік органдардың мемлекеттік емес ұйымдармен және жеке тұлғалармен өзара қарым-қатынасына қатысты болады.
3. Заңға тәуелді деңгейде, іске асырылуы Конституцияның 61-бабы 3-тармағында санап көрсетілген қоғамдық қатынастарды қамтымайтын функциялар белгіленеді. Бұл заңда бекітілген функцияларды жүзеге асыру механизмін айқындауға, мемлекеттік органдардың іштей ұйымдастырылуы мен қызметіне, техникалық және технологиялық нормаларды қабылдауына (шығаруына) қатысты болуы мүмкін. Заңға тәуелді деңгейде мемлекеттік органдардың функциялары заңға тәуелді тиісті акт шығаратын субъекттің өкілеттіктері шегінде ғана белгіленеді.
4. Қазақстан Республикасы Конституциясының 74-бабының 3-тармағына сәйкес қосымша қаулы оны қабылдаған күннен бастап күшіне енеді, шағымдануға жатпайды, Республиканың бүкіл аумағында жалпыға бірдей міндетті және Қазақстан Республикасы Конституциясының 73-бабының 4-тармағында көзделген ретті ескере отырып, түпкілікті болып табылады.
5. Осы қосымша қаулы республикалық ресми басылымдарда қазақ және орыс тілдерінде жариялансын.
Қазақстан Республикасы
Конституциялық Кеңесінің
Төрағасы И. РОГОВ.