В соответствии с пунктом 141 Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2020 года "Казахстан в новой реальности: время действий", утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 14 сентября 2020 года № 413, ПОСТАНОВЛЯЮ:

      1. Утвердить прилагаемую Концепцию развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года.

      2. Правительству Республики Казахстан принять меры, вытекающие из настоящего Указа.

      3. Контроль за исполнением настоящего Указа возложить на Администрацию Президента Республики Казахстан.

      4. Настоящий Указ вводится в действие со дня его подписания.

КОНЦЕПЦИЯ
развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года

Раздел 1. Анализ текущей ситуации

      В Республике Казахстан сформирована и развивается собственная модель местного самоуправления, основанная на:

      1) совмещении региональными, местными представительными и исполнительными органами власти функций и полномочий государственного управления и самоуправления;

      2) участии граждан как членов местных сообществ в решении наиболее важных вопросов местного значения непосредственно или через выборные органы.

      Становление местного самоуправления как многоэтапного и динамичного процесса, связанного с развитием институтов государства и гражданского общества, было отражено в Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 28 ноября 2012 года № 438.

      В 2013 - 2020 годы в рамках реализации предыдущей Концепции развития местного самоуправления достигнуты следующие основные результаты:

      1) организованы органы местного самоуправления, регламентированы порядок формирования, проведения собраний и сходов местных сообществ, а также их полномочия;

      2) введена выборность акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел, не входящих в состав сельского округа (далее - сельские округа), маслихатами соответствующих районов и городов областного значения;

      3) созданы территориальные советы местного самоуправления в качестве консультативно-совещательных органов по вопросам взаимодействия с населением при акиматах столицы, городов республиканского и областного значения;

      4) введена практика проведения акимами всех уровней на ежегодной основе отчетных встреч с населением с информированием о задачах и основных направлениях дальнейшего развития вверенных им административно- территориальных единиц, проблемных вопросах и планах по их решению;

      5) принят комплекс мер, направленных на оптимизацию и укрепление институциональных и экономических основ местного самоуправления.

      В 2018 - 2020 годы во всех сельских округах внедрен четвертый уровень бюджетной системы. Сельские округа начали формировать свой бюджет и управлять коммунальной собственностью местного самоуправления. Бюджет сельского округа стал формироваться из налогов, плат, штрафов, добровольных сборов, доходов от коммунального имущества, а также субвенций из вышестоящего бюджета.

      Некоторые налоги, в том числе на землю, транспорт, имущество, индивидуальный подоходный налог и другие, оплачиваемые жителями, стали оставаться в сельском округе. Соответственно граждане получили возможность увидеть, на что расходуются их налоги.

      В настоящее время доходы местного самоуправления формируются из шести видов налоговых поступлений, различных плат, штрафов, доходов от коммунального имущества и трансфертов из вышестоящего бюджета.

      По показателям 2020 года доходы бюджета местного самоуправления составили 252 млрд тенге, из них порядка 34 млрд тенге, или 13,4%, - собственные доходы и 218 млрд тенге - трансферты из вышестоящего бюджета.

      Вместе с тем отмечено снижение индивидуального подоходного налога по доходам, подлежащим обложению самостоятельно физическими лицами, что связано с введением с 1 января 2020 года моратория на уплату налогов с доходов для субъектов малого предпринимательства.

      Средний бюджет сельского округа составляет около 107 млн тенге. Вместе с тем наблюдается сильная диспропорция в бюджетах местного самоуправления в зависимости от численности населения и экономики сельских округов. Так, наименьший бюджет местного самоуправления составляет 2,8 млн тенге, а наибольший - 2,5 млрд тенге.

      Часть объектов была передана с районного уровня в коммунальную собственность местного самоуправления - дома культуры, детские сады в виде имущественных комплексов, объекты общего пользования (автомобильные дороги, улицы населенных пунктов, парки, скверы, места досуга, памятники и прочее),

      В связи с тем, что на уровне сельских округов отсутствует представительный орган, утверждение бюджета осуществляется маслихатом района (города областного значения) после его согласования собранием местного сообщества, а исполнение возлагается на аппарат акима сельского округа.

      Собрание местного сообщества наделено полномочиями по управлению коммунальной собственностью местного самоуправления, согласованию бюджета, проведению мониторинга использования бюджетных средств, утверждению программы развития местного сообщества, а также согласованию представленных акимом района кандидатур на должность акима сельского округа и инициированию вопроса об освобождении его от должности.

      Акимам сельских округов предоставлены полномочия по контролю за целевым использованием земельных участков, соблюдением правил благоустройства, озеленения и другим вопросам жизнеобеспечения сельских округов. В целом акимам сельских округов передано двадцать видов административных штрафов.

      В соответствии с законодательством аким сельского округа является должностным лицом соответствующего районного (города областного значения) акимата на территории соответствующей административно-территориальной единицы.

      Аппарат акима сельского округа обеспечивает планирование и исполнение бюджета, разработку программы развития местного сообщества и др.

      В целом по состоянию на 1 января 2021 года административное управление 6,4 тысяч населенных пунктов осуществляется акимами и их аппаратами в 2 345 местных сообществах, в том числе 48 городах районного значения, 26 поселках, 85 самостоятельных селах, а также 2 186 сельских округах, состоящих из 6 231 села и 4 поселков.

Раздел 2. Проблемы местного самоуправления

      Действующая модель местного самоуправления имеет ряд нерешенных вопросов, в совокупности препятствующих ее полноценному функционированию.

      Прежде всего для повышения эффективности системы управления и совершенствования институциональной среды необходимо определить направления и меры по дальнейшему развитию местного самоуправления, разграничить зоны ответственности местного государственного управления и местного самоуправления, конкретизировать статус, функции и полномочия органов местного самоуправления с исключением дублирования с органами местного государственного управления.

      Административная и финансовая зависимость акима сельского округа от районного уровня, в том числе в связи с отсутствием в сельском округе представительного органа, не позволяет ему фокусироваться на решении насущных проблем местных жителей.

      Зачастую размытая зона ответственности между уровнями местного государственного управления и самоуправления приводит к разбалансировке системы планирования и исполнения на уровне сельских округов. В свою очередь, бывают случаи, когда аким района (города областного значения) возлагает на акима сельского округа функции, не входящие в компетенцию последнего.

      На сегодня аппарат акима сельского округа образуется, упраздняется и реорганизуется акиматом района (города областного значения).

      В свою очередь, требования (организационные, кадровые, финансовые и другие), предъявляемые к работе самого аппарата акима сельского округа, практически аналогичны требованиям к работе центральных государственных органов и их сотрудников.

      Также необходимо решить системные проблемы, связанные с отсутствием возможности финансирования объектов коммунальной собственности (дороги, трубопроводы, здания и другие), не имеющих документации. На сегодня оформление документов для сельских бюджетов является неподъемным из-за довольно высокой стоимости услуг.

      Имея высокий потенциал в решении вопросов социально-экономического развития регионов, развитие местного самоуправления на сегодня остается недооцененным. В этой связи одной из ключевых задач развития государственности в Казахстане является вовлечение граждан в процесс принятия решений по вопросам местного значения.

      Проведение в 2013 году косвенных выборов акимов сельских округов не в полной мере способствовало повышению гражданской активности населения.

      Наблюдается невысокий уровень доверия населения к депутатам маслихатов, их деятельности.

      Несмотря на наличие законодательной основы, в связи с низкой активностью граждан в вопросах местного самоуправления взаимодействие местных исполнительных органов с населением является малоэффективным.

      На местном уровне отсутствует проактивное реагирование государственными органами на широко обсуждаемые в социальных сетях общественно значимые вопросы.

      В связи с проводимой децентрализацией полномочий требуется усиление деятельности органов государственного аудита, поскольку имеется ряд проблемных вопросов, препятствующих эффективной работе ревизионных комиссий.

      Так, наблюдается финансовая зависимость ревизионных комиссий от местных исполнительных органов. Кроме того, действующий порядок назначения членов ревизионных комиссий не в полной мере способствует повышению эффективности проводимых аудиторских мероприятий.

      Немаловажным сдерживающим фактором развития экономики регионов является отсутствие методологии совершенствования административно- территориального устройства.

      На сегодня в стране наблюдаются диспропорции между регионами (населенными пунктами) не только по развитию экономики и географии, но и по численности населения и размеру территории.

      Так, из более 6 тысяч сельских населенных пунктов только 3,5 тысяч (опорных и спутниковых) имеют потенциал развития.

      Существуют крупные села с численностью населения более 10 тысяч человек, а также малые города с численностью населения менее 10 тысяч человек.

      Кроме того, между такими категориями населенных пунктов, как поселок и село отсутствуют различия по структуре экономики, внешнему облику, а также количеству проживающих граждан.

Раздел 3. Обзор международного опыта

      Сноска. Раздел 3 с изменениями, внесенными Указом Президента РК от 03.01.2024 № 428.

      Местное самоуправление во всем мире является одним из самых действенных механизмов, обеспечивающих заинтересованное участие жителей городских и сельских населенных пунктов в управлении делами местного значения и непосредственном решении жизненно важных вопросов, а также фундаментом регионального развития.

      Для решения проблемы резкой дифференциации уровня развития регионов в Казахстане необходимо задействовать все механизмы, включая "право и реальную способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять этим, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" (Европейская хартия местного самоуправления, ст. 3-1).

      Как показывает мировой опыт, только активизация самих граждан, создание механизмов подконтрольности и подотчетности власти перед населением могут улучшить качество и условия их жизни, предоставление общественных услуг.

      Для Казахстана в этом отношении важен и интересен опыт стран, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая определяет достаточно эффективные стандарты в сфере совершенствования государственного управления и регионального развития.

      В этой связи изучен опыт стран, сопоставимых с Республикой Казахстан по модели местного самоуправления, а также географическим и демографическим характеристикам.

      Польша

      В Польше существует трехуровневая система субнационального правительства. Первый уровень - гмины, второй - повяты, третий - воеводства.

      Исполнительным органом гмины является правление гмины. Гмины возглавляет бургомистр (аким крупного населенного пункта) или войт (аким сельского округа).

      Выборы бургомистров с 1991 года осуществлялись депутатами совета гмины, и лишь с 2002 года бургомистра стали избирать сами жители путем прямого голосования. В Польше избранный прямым голосованием мэр гмины называется президентом и выбирается на четыре года.

      Польские муниципалитеты выполняют четыре основные группы функций: управление пространством; начальное и частично среднее образование; социальная зашита, а также коммунальные услуги и инфраструктура.

      Представительный орган состоит из нескольких муниципальных ассоциаций - совет гмин и городов, совет повятов, совет воеводств и совет метрополий.

      Органом, принимающим в гмине решения и осуществляющим контроль, является гминный совет. Совет может насчитывать от 15 до 100 депутатов. Для осуществления контроля за деятельностью правления гмины совет учреждает ревизионную комиссию, которая следит за выполнением тминного бюджета.

      К исключительным правомочиям совета относятся: принятие устава гмины, выбор и отзыв правления гмины, определение направлений его деятельности и утверждение отчетов о его работе, назначение и отзыв казначея гмины, а также секретаря гмины.

      Источники доходов гмин, повятов и воеводств состоят из: собственных доходов, общих государственных субвенций для исполнения собственных полномочий органов самоуправления (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, дороги и так далее), целевых дотаций государственного бюджета.

      Муниципальные налоги на собственность включают налог на имущество, землю и здания, сельскохозяйственную землю, лес, гражданско-правовые операции, транспортные средства, наследство, дарение и так далее. Муниципалитеты вправе устанавливать налоговые ставки в пределах верхних налоговых пределов, определенных законом, и допускать определенные исключения.

      Франция

      Во Франции преобладает трехуровневая субнациональная система, которая включает регионы на верхнем уровне, департаменты на промежуточном уровне и муниципалитеты (округа и коммуны) на нижнем уровне.

      Мэр и его заместители составляют исполнительный орган совета муниципалитета на уровне коммун и избираются муниципальным советом исключительно из числа его членов тайным голосованием по мажоритарной системе на шестилетний срок.

      Мэр обладает следующими полномочиями: руководство муниципальными службами, назначение управленческого персонала, выдача разрешений на строительство, регистрация актов гражданского состояния, обеспечение общих мер безопасности граждан, публикация государственных законов и постановлений, организация выборов, составление списков военнообязанных, организация гражданской обороны, надзор за функционированием начальных школ.

      Муниципалитеты имеют свое собственное совещательное собрание, которое избирается населением путем прямого всеобщего голосования на шестилетний срок. Депутатом муниципального совета может стать любой налогоплательщик коммуны.

      Мэр в случае неудовлетворительной работы может быть временно отстранен префектом от исполнения своих полномочий. Префект является чиновником центрального правительства и отвечает за большинство функций центрального правительства в своем департаменте, а также связующим звеном между более низкими уровнями административной власти и Министерством внутренних дел. Также префект может обращаться с рекомендациями к органам местного самоуправления и является ответственным за внутренний порядок и безопасность в своем департаменте. Мэр может быть подвергнут дисциплинарному взысканию только префектом, а последний, в свою очередь, только министром. В Казахстане аналогии не имеется.

      Во Франции территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. Это предполагает возможность формирования самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде и другое.

      В финансовые полномочия совета входят принятие бюджета и определение ставок коммунальных налогов, покупка, продажа, аренда имущества и отнесение имущества к категории "общественного", разработка и утверждение межкоммунальных планов обустройства территорий.

      Система налогов из собственных источников основана на четырех основных местных налогах: на жительство, недвижимость, строительство, землю и "территориальном экономическом вкладе".

      Муниципалитеты могут голосовать за установление этих налоговых ставок, но они должны соблюдать ограничения, установленные центральным правительством, и не имеют права самостоятельно определять налоговую базу.

      Трансферты от центрального правительства преследуют три цели: компенсация (стабилизация местных бюджетов), выравнивание (уменьшение неравенства доходов) и ориентация (разработка отраслевой политики).

      За счет участия в коммунальных выборах многие другие граждане участвуют в ассоциациях и консультативных органах. Местное население имеет право инициировать консультативные референдумы. Консультативный референдум позволяет выявить волю и мнение большинства граждан по тому или иному вопросу. Референдум рассматривается в качестве формы выявления мнения жителей с целью принятия соответствующими органами власти решений на основе учета интересов населения.

      Германия

      В Германии существует трехуровневая система субнационального управления, состоящая из штатов, округов и муниципалитетов.

      Так как Германия является федеративным государством, порядок назначения глав местных исполнительных органов различен в федеральных землях, которые, например, в Баварии избираются непосредственно гражданами муниципалитета.

      Во всех землях глава исполнительной власти района является и главой государственной администрации соответствующего района. Руководством местной администрации является бургомистр (это традиционное название для Германии), мэр или директор коммуны.

      Контроль законности принимаемых местными органами самоуправления решений осуществляется государственной администрацией вышестоящего уровня, хотя в некоторых землях создаются и специальные контрольные органы.

      Муниципалитеты во всех землях, за исключением земли Гессен, управляются в соответствии с "системой советов", когда местный совет избирается прямым всеобщим голосованием на срок от четырех до шести лет в зависимости от земли. Мэр, избираемый прямым всеобщим голосованием на срок от четырех до девяти лет, возглавляет местный совет и исполнительный орган.

      В функции муниципальной администрации входят обеспечение водоснабжением и водоотведением, отоплением, уличным освещением; противопожарная служба; благоустройство и озеленение; содержание муниципальных дорог и детских садов.

      Представительный орган, как и везде, избирается непосредственно населением.

      Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет.

      Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета. Одновременно совет путем голосования назначает из числа профессиональных управленцев коллегиальный исполнительный орган - магистрат

      В сферу полномочий советов входят деятельность больниц, школ, оказание социальной помощи* вывоз и переработка мусора, общественный транспорт.

      Общины имеют возможность собирать местные налоги с населения и в первую очередь налог на землю и предпринимательскую деятельность. Помимо этого, органы местного самоуправления получают перечисления от федеральных налогов и налогов субъектов федерации.

      Важные вопросы обсуждаются на собрании граждан или конференциях (Btirgerversammlung). Собрание граждан должно быть созвано один раз в год мэром или не менее 10% электората. Более того, граждане имеют право просить муниципальный совет решить определенный вопрос. Это право также может быть направлено против решения, которое уже было принято советом или комитетом совета. Запрос должен быть поддержан не менее 30% электората. Также есть возможность референдума. Референдум может быть инициирован муниципальным советом (большинством в две трети голосов) или гражданами (не менее 15% электората).

      Финляндия

      В муниципалитете есть исполнительный совет, члены которого назначаются муниципальным советом на четырехлетний срок. Одно и то же лицо может быть избрано председателем местного и исполнительного совета. Правление несет ответственность за подготовку и выполнение решений, принятых муниципальным советом.

      В Финляндии главу администрации не избирают. Муниципальное управление возглавляет профессиональный муниципальный менеджер, который назначается советом и ответственен перед ним. Менеджер, как и все специалисты, работающие в муниципальном управлении, сохраняет свой пост после выборов и не зависит от их результата.

      Главным органом в муниципалитете является муниципальный совет. Члены совета каждые четыре года избираются населением на местных выборах. В состав совета входят от 17 до 85 членов в зависимости от численности населения муниципалитета. Все партии принимают участие в политических решениях.

      Муниципальный совет принимает местный бюджет, а также устанавливает местные налоги и сборы. В среднем 47% доходов местного бюджета - поступления от местных налогов, 27% - дополнительные доходы, 19% - государственные субсидии, 4% - займы, 2% - инвестиционные доходы и 1% - иные доходы.

      Главный источник местных налоговых доходов - налог на заработную плату, который составляет от 15 до 21% зарплат жителей муниципалитета. Муниципальный совет устанавливает этот процент ежегодно.

      Государственные субсидии предоставляются коммунам частично для того, чтобы обеспечить оказание обязательных услуг, но в основном, чтобы выровнять доходы богатых и бедных муниципалитетов. Несколько наиболее развитых муниципалитетов субсидии не получают. Дополнительные доходы бюджета формируются за счет муниципальных сборов, привязанных к определенным услугам.

      Помимо исполнительного совета есть ревизионная комиссия и профессиональные аудиторы.

      Для подачи гражданских инициатив создана онлайн-платформа (Kansalaisaloite.fi). Это онлайн-система, которая дает возможность гражданам начинать инициативы и собирать письменные заявления в поддержку этих инициатив. Все финские граждане, имеющие право голосовать, имеют право запускать инициативы. Существует три типа гражданских инициатив: (1) предложить новое законодательство; (2) предложить изменения в существующее законодательство или (3) предложить отменить действующее законодательство.

      Все финские службы электронного участия поддерживаются онлайн через отдельные веб-платформы. Функциональность поддерживается благодаря постоянным обновлениям, которые проводятся государственными органами, отвечающими за каждую платформу.

      Канада

      В целом структура местного самоуправления разнится от провинции к провинции, однако основными единицами являются муниципальные советы и администрации. Полномочия одноуровневого муниципального образования осуществляет совет, избираемый избирателями.

      Мэр и главный магистрат всегда избираются всеми избирателями муниципалитета.

      Муниципальные органы власти несут ответственность за библиотеки, парки, коммунальные системы водоснабжения, местную полицию, дороги и парковки.

      Коллегиальный представительный орган (совет) избирается раздельно населением соответствующих муниципальных единиц. Выборы в совет могут проводиться как по единому многомандатному округу, так и по одномандатным округам.

      В крупном муниципалитете совет может включать несколько десятков депутатов. В среднестатистическом муниципалитете совет состоит из десяти - двадцати членов.

      Многие провинции создают в муниципальных образованиях территориальные органы - комиссии или коллегии, осуществляющие надзор за некоторыми аспектами деятельности органов местного самоуправления.

      В большинстве провинций местные выборы проводятся раз в четыре года.

      Доходные источники муниципалитета состоят в основном из налога на собственность, платы населения за муниципальные услуги, финансовой поддержки со стороны провинциальных правительств, платежей за различные рода лицензии и разовые разрешения.

      Ставки налога на собственность устанавливает местный совет.

      Гражданам предоставлена возможность смотреть заседания совета или комитета, выступать на заседании, дать обратную связь, подать петицию, проголосовать на муниципальных выборах и так далее.

      Австралия

      В Австралии совет является руководящим органом местного самоуправления. Он состоит из советников и мэра. Количество членов совета может варьироваться от шести до пятнадцати.

      Методы избрания членов совета включают преференциальное или единовременное голосование, пропорциональное представительство и систему "первопроходца".

      Мэры могут быть избраны прямо избирателями или косвенно коллегией, сроки для обоих случаев варьируются от одного до четырех лет.

      Система выборов в местные советы варьируется в зависимости от штата или территории.

      В некоторых штатах есть добровольное голосование, а в других обязательное или всеобщее голосование по почте для выборов в советы с целью увеличения явки избирателей.

      Представительный орган состоит из выборщиков, в которые входят резиденты, владельцы собственности-нерезиденты и арендаторы собственности- нерезиденты.

      Каждый совет должен отвечать и обеспечивать потребности своего местного сообщества.

      Местное самоуправление отвечает за функционирование и предоставление полного спектра услуг и инфраструктуры, необходимых для отдельных сообществ, - парки, сады, дороги, улицы, мосты, библиотеки и обслуживание бассейнов.

      Налог на собственность является основным источником доходов многих местных органов власти. Каждое местное правительство определяет размер и тип взимаемой платы. Закон о местном самоуправлении 1995 года и закон об оценке земли 1978 года предписывают методы оценки налогооблагаемой стоимости собственности и типы ставок, которые могут взиматься.

      Законодательством штата о местных правительствах предусмотрено, что советы должны консультироваться со своими сообществами по всем важным вопросам, в частности, по предоставлению услуг, в том числе развитию местного сообщества, а также по долгосрочным стратегическим планам.

      В целом зарубежный опыт функционирования системы местного самоуправления показывает важность ее ориентации на местные потребности и соответствия ожиданиям городского и сельского населения.

      Для Казахстана предлагается использовать опыт Австралии, Польши, Германии и Канады в части прямой выборности руководителей местных исполнительных органов, создания представительного органа и их полномочий.

      При этом, несмотря на то, что в Австралии и Канаде нижний порог по возрасту для кандидатов на данные должности - 18 лет, в Польше - не меньше 25 лет (бурмистром может стать любой гражданин страны, не лишенный прав баллотирования), наиболее приемлемым возрастом для сельских акимов с учетом особенностей системы образования является 25 лет.

      Исполнительные органы Австралии, Канады и Польши имеют широкий спектр полномочий, включающих предоставление услуг по обеспечению жизнедеятельности местного населения.

      Представительные органы на уровне местного самоуправления имеются во всех рассмотренных странах. При этом в Австралии, Германии и Финляндии состав представительных органов избирается гражданами.

      Также во всех рассмотренных странах доходы формируются как за счет дотации с вышестоящего уровня, так и за счет собственных доходов в виде налогов и плат. При этом представительные органы имеют право регулировать ставки налогов и устанавливать их виды. В Польше и Франции имеются целевые дотации и выделение грантов, которые расходуются на конкретные цели и выравнивание диспропорций в бюджетах муниципалитетов.

      Следует также принять во внимание опыт Финляндии в части создания электронного портала для гражданских инициатив, играющего значимую роль в вовлечении граждан в местное самоуправление.

      По результатам изучения международного опыта в настоящей Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года (далее - Концепция) с учетом реалий нашей страны применены следующие инструменты, направленные на развитие местного самоуправления:

      внедрение выборности главы исполнительного органа (акима) непосредственно гражданами;

      предоставление исполнительным органам возможности оказания услуг по обеспечению жизнедеятельности и др.

Раздел 4. Тенденции и видение развития местного самоуправления.

      Сноска. Раздел 4 с изменениями, внесенными указами Президента РК от 26.11.2022 № 5; от 10.04.2023 № 190 (вводится в действие со дня его первого официального опубликования); от 03.01.2024 № 428.

      Построение эффективной системы местного самоуправления декларировано в Концепции по вхождению Казахстана в число 30-ти самых развитых государств мира в рамках совершенствования политической системы и развития демократии.

      В этих целях необходимо принять меры по решению ключевых проблем, препятствующих дальнейшему развитию местного самоуправления.

      Разграничение полномочий и сфер ответственности местного государственного управления и местного самоуправления

      На современном этапе развития страны в целях повышения эффективности государственного управления представляются необходимыми дальнейшая децентрализация полномочий и создание действенной системы местного самоуправления.

      В этой связи будут приняты меры по поэтапному разграничению полномочий органов местного государственного управления и местного самоуправления путем расширения имущественных прав и увеличения доходов бюджетов сельских округов.

      Для этого будет проведен анализ функций и полномочий в разрезе уровней государственного управления с выявлением несвойственных, дублирующих, недостающих функций. По итогам данной работы будут выработаны предложения по наделению функциями, а также их исключению, перераспределению между уровнями государственного управления, в том числе между местными исполнительными органами областного, городского, районного и сельского уровней.

      При этом перераспределение полномочий будет проработано с учетом готовности государственных органов к выполнению новых функций в части кадрового и материально-технического обеспечения.

      Кроме того, с центрального уровня местным исполнительным органам областей, городов республиканского значения и столицы будут переданы полномочия по:

      обеспечению проведения анализа потребностей обучающихся и воспитанников, подвергшихся бытовому насилию, предоставления специальных социальных услуг;

      рассмотрению дел об административных правонарушениях (в сфере жилищно-коммунального хозяйства) и другие.

      Для повышения эффективности института местного самоуправления требуется расширение самостоятельности сельских акимов и органов местного самоуправления.

      В свою очередь, учитывая потенциал института местного самоуправления, значительным шагом будет передача с районного уровня на уровень села функций по:

      решению вопросов благоустройства и внешнего оформления общественных мест;

      организации выставочно-ярмарочной деятельности;

      учету и регистрации земельных участков, предназначенных под могилы;

      оказанию электронных услуг с применением информационных систем в пределах своей компетенции и так далее.

      Передача функций на уровень местного самоуправления должна создать условия для своевременного выявления и решения текущих проблем, а также определения конкретных задач, направленных на социально-экономическое развитие сельского округа.

      Разграничение полномочий между уровнями государственного управления и местного самоуправления позволит повысить ответственность акимов в части эффективного использования ресурсов для решения задач местного значения.

      Вовлечение граждан в местное самоуправление

      Активность граждан является первостепенным условием эффективной деятельности органов местного самоуправления. Государственные органы, в том числе органы местного самоуправления, должны научиться эффективно использовать современные инструменты обратной связи с населением. Требуется принятие мер по повышению уровня прозрачности и подотчҰтности сельского акима перед гражданами.

      Вовлеченность населения в принятие решений должна изменить качество управления, повысить гражданскую активность, сделать прозрачной деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.

      Будут приняты меры по усилению контроля над процессом утверждения местных бюджетов через механизмы прохождения общественной экспертизы, включая применение онлайн-опросов в части общественно значимых расходов, направленных на инфраструктурные и социальные инициативы.

      Развитие местного самоуправления требует повышения уровня правовой грамотности и гражданского правосознания населения. Для этого следует проводить информационно-разъяснительные мероприятия по обучению основам местного самоуправления, в первую очередь, для членов органов местного самоуправления, в том числе используя потенциал неправительственных организаций.

      На протяжении нескольких лет отмечается усиление влияния на социально-политическое развитие страны Интернета, который предоставляет дополнительные возможности для проведения общественных дискуссий, осведомленности и вовлеченности граждан в общественные вопросы. Развитие цифровых технологий стало движущей силой в решении многих социальных и экономических задач.

      На Единой платформе интернет-ресурсов государственных органов в обязательном порядке будут публиковаться программы развития местных сообществ, протоколы сходов и собраний местных сообществ, сведения о поступлениях в бюджет органа местного самоуправления, гражданский бюджет и другие.

      Данный портал, а также официальный сайт аппарата акима соответствующего сельского округа станут площадкой для взаимодействия органов местного самоуправления с местным сообществом, рассмотрения гражданских инициатив и решения других вопросов. Информация должна быть всегда актуальной и доступной для всех граждан.

      В местных сообществах периодически будут проводиться конкурсы проектов. Лучшие проекты, направленные на озеленение территорий, создание и ремонт мест общего пользования (парки, скверы, спортивные и игровые площадки и иные объекты), за которые проголосует большинство жителей, будут финансироваться из бюджета сельского округа с учетом его возможностей в рамках соответствующих бюджетных программ, а также за счет добровольных сборов, спонсорской помощи и средств инвесторов.

      Также необходимо на базе существующих домов культуры предусмотреть организацию центров притяжения жителей и общественно-культурной жизнедеятельности села - "Community center" (общественный центр), где можно расположить библиотеки, актовые залы, условия для получения электронных государственных услуг, а также другие сферы бытовых услуг. Данный объект должен стать местом коллаборации (сотрудничества) местного сообщества.

      Одним из компонентов гражданского образования станет воспитание у молодежи понимания важности проявления общественной инициативы для решения вопросов местного значения.

      Для этого в организациях образования предлагается предусмотреть мероприятия по вовлечению учащихся в процесс принятия решений, в том числе дебаты, дискуссии, недели самоуправления, конкурсы и другие.

      Законодательно будут установлены порядок формирования сходов местного сообщества и их полномочия, а также инструменты вовлечения граждан, в том числе с использованием современных подходов и цифровых технологий. Также необходимо учесть значимость интернет-сообществ как эффективного инструмента развития местного самоуправления и повышения гражданской активности.

      Реализация вышеуказанных мероприятий позволит обеспечить успешную преемственность в дальнейшем развитии местного самоуправления, а также вывести рассмотрение и решение вопросов местного значения на качественно новый уровень.

      Совершенствование органов местного самоуправления в сельских округах

      В рамках внесения изменений и дополнений в законодательство порядок формирования и механизм проведения собрания местного сообщества будут усовершенствованы, в частности, в состав собрания местного сообщества будет включен представитель от каждого сельского населенного пункта.

      При этом действующий порядок проведения раздельных сходов местного сообщества следует сохранить.

      Расширятся полномочия схода местного сообщества по вопросам определения приоритетных задач, сроков их реализации, согласования программы развития местного сообщества, изменения административно-территориального устройства, заслушивания отчетов акима сельского округа, принятия решения о роспуске собрания местного сообщества.

      Собрание местного сообщества формируется из представителей местного сообщества, делегированных сходом местного сообщества.

      В дальнейшем полномочия собрания местного сообщества будут возрастать, в частности, собрание местного сообщества будут избирать из членов местного сообщества общественных медиаторов, согласовывать правила благоустройства территорий городов районного значения и населенных пунктов, места выпаса животных в населенных пунктах, а также перечень платных услуг, оказываемых аппаратом акима.

      Аким сельского округа

      Аким сельского округа является руководителем исполнительного органа - аппарата акима, избираемым гражданами напрямую.

      Выдвижение кандидатов в акимы сельского округа будет осуществляться политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения с установлением базовых квалификационных требований - возрастного ценза для кандидатов - не моложе 25 лет при наличии послевузовского или высшего либо послесреднего или технического, профессионального образования и определенного опыта работы.

      Лица, избранные впервые на должность акима сельского округа, должны пройти соответствующее обучение по специальной программе в организациях образования при Президенте Республики Казахстан и их филиалах.

      При этом на данном этапе статус акима сельского округа следует отнести к административным государственным служащим. В последующем при внедрении прямых выборов вышестоящих акимов следует рассмотреть вопрос отнесения акимов к политическим государственным служащим либо к новой категории выборных должностей.

      В дальнейшем на основе детального анализа по итогам прямых выборов акимов сельских округов в выборный процесс могут быть внесены коррективы.

      В основные функции акима сельского округа будут входить: регулирование земельных отношений, обеспечение водоснабжения населенных пунктов, учет и организация помощи социально уязвимым слоям населения, организация работ по благоустройству, освещению, озеленению и санитарной очистке населенных пунктов и так далее.

      В последующем по результатам функционального анализа и децентрализации полномочия акимов сельских округов расширятся.

      Аким сельского округа будет наделен правом совместно с собранием местного сообщества определять виды имущества, подлежащего передаче в коммунальную собственность местного самоуправления.

      Наделение акима сельского округа функциями, направленными на развитие инфраструктурных и других социально значимых объектов жизнеобеспечения, будет благоприятно влиять на оперативное решение данных вопросов.

      На сегодня работа аппарата акима сельского округа связана с постоянным решением вопросов местного значения, взаимодействием непосредственно с жителями. В этой связи требуется разработка отдельных правил и порядков для обеспечения их большей оперативности в решении текущих задач.

      Аппарат акима будет самостоятельно выполнять работы по благоустройству, санитарной очистке, озеленению населенных пунктов, а также по согласованию с собранием местного сообщества оказывать услуги местным жителям на возмездной основе. При этом, учитывая расширение полномочий, будет рассмотрен вопрос увеличения лимита штатной численности сотрудников аппарата акима.

      В свою очередь аким сельского округа может принимать дополнительных работников по трудовому договору за счет экономии бюджетных средств.

      Перечень сотрудников, нанимаемых по трудовому договору, будет формироваться по согласованию с собранием местного сообщества с учетом производственной необходимости.

      Взаимодействие с акимом района

      Аким сельского округа будет взаимодействовать с акимом района (города областного значения) в рамках компетенций акима сельского округа, предусмотренных законодательством.

      Фискальная децентрализация

      Укрепление местного самоуправления продолжится с усилением финансовых возможностей бюджета сельского округа.

      Следует постепенно снижать финансовую зависимость от вышестоящего уровня в решении вопросов местного значения. Действующие источники доходов увеличатся за счет передачи дополнительных видов поступлений в бюджет сельского округа.

      В связи с тем, что аким сельского округа несет ответственность за рациональное и целевое использование собственниками земельных участков, все поступления от использования земельных участков необходимо передать в бюджет сельского округа.

      Для дальнейшего расширения доходной базы местного самоуправления в 2022 году на четвертый уровень бюджета будут переданы следующие виды налогов и платежей:

      единый земельный налог; плата за пользование земельными участками; поступления от продажи земельных участков; плата за продажу права аренды земельных участков.

      В 2024 году продолжится передача следующих налогов и платежей:

      доли налога на имущество юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

      платы за пользование водными ресурсами;

      лицензионного сбора за право занятия отдельными видами деятельности;

      платы за пользование лицензиями на занятие отдельными видами деятельности.

      Также будет предусмотрено распределение корпоративного подоходного налога от малого и среднего бизнеса между областью, районом и селом.

      В целях снижения теневой экономики после введения всеобщего декларирования граждан будет рассмотрен вопрос передачи в бюджет сельского округа индивидуального подоходного налога с доходов, облагаемых у источника выплаты, и социального налога.

      Также бюджет сельского округа будет формироваться из поступлений от коммунальной собственности и предоставления услуг.

      Система межбюджетных отношений будет направлена на стимулирование самодостаточности регионов и снижение зависимости местных бюджетов от республиканских целевых трансфертов.

      С учетом этого межбюджетные отношения, соответственно и межбюджетные трансферты общего характера на всех уровнях (республика - область, область - район, район - село) будут направлены на стимулирование местных исполнительных органов и органов местного самоуправления к развитию региональной экономики и увеличению доходов местных бюджетов, снижению зависимости регионов от республиканского бюджета.

      Следует пересмотреть модель бюджетного финансирования регионов, учитывающую не только отношения "центр - регион", но и распределение средств внутри региона.

      В перспективе постепенно будут исключены бюджетные изъятия с минимизацией встречных трансфертов между бюджетами всех уровней.

      При определении трансфертов общего характера будет усовершенствована методика их расчета.

      Будут пересмотрены показатели и коэффициенты, применяемые при расчете трансфертов общего характера, с учетом их актуальности и региональной специфики, ориентированности на повышение уровня жизни населения.

      При этом будет усилен контроль использования местными исполнительными органами бюджетных субвенций.

      Для повышения гибкости исполнения местных бюджетов будут проработаны дополнительные инструменты.

      С учетом передачи бюджету сельского округа дополнительных источников доходов необходимо расширять расходные полномочия. Средства от собственных доходов, поступающих в бюджет сельского округа за счет налоговых и неналоговых платежей, будут направляться исключительно на развитие сельского округа и решение вопросов местного значения по инициативе местного сообщества или по согласованию с ним.

      При этом будет внедрен особый порядок работы с бюджетом сельского округа” соответственно, который позволит значительно оптимизировать бизнес- процессы, исключить предоставление отчетности в ручном режиме, укрупнить бюджетные программы и так далее.

      Для упрощения бюджетных процедур предусмотрена корректировка бюджета сельского округа. Данная мера предоставит возможность по согласованию с собранием местного сообщества перераспределять средства между бюджетными программами на более приоритетные цели.

      Акиму сельского округа следует предоставить инструменты для обеспечения налоговых поступлений, в том числе через предоставление доступа к информационным базам государственных органов. Для проведения общественного контроля местные жители будут иметь право образовывать комиссии по мониторингу и целевому использованию средств.

      В целях расширения имущественного комплекса местного самоуправления необходимо решить вопрос упрощения процедур оформления правоустанавливающих документов на коммунальную собственность. В этой связи местными исполнительными органами будет проведена инвентаризация объектов, закрепленных за ними, в том числе бесхозных активов. После проведения инвентаризации сформируется перечень коммунальных объектов, по которым будет применяться поэтапный упрощенный порядок их регистрации и постановки на учет.

      Кроме того, уполномоченным органом будет разработана типовая проектно-сметная документация для объектов в сельских округах. Тем самым расходы на разработку проектно-сметных документаций значительно сократятся.

      Для решения общих задач, таких как управление отходами, водоснабжение, водоотведение, обеспечение транспортным сообщением, определение земельных участков для пастбищ, сенокоса местные сообщества получат возможность сотрудничества на своем уровне.

      Органы местного самоуправления будут поэтапно наделяться дополнительными полномочиями и инструментами, подкрепленными финансовыми ресурсами, для обеспечения качественными услугами жителей населенных пунктов.

      Сфера ответственности органов местного самоуправления охватит вопросы благоустройства территорий, местной транспортной, социальной и иной инфраструктуры, оказания базовых услуг, а также развития смежных, совместно используемых объектов инфраструктуры и прочие.

      Развитие местного самоуправления в городах

      С 2020 года в столице, городах республиканского и областного значения внедрен "бюджет народного участия". Данный инструмент позволяет жителям инициировать проекты по благоустройству, озеленению и санитарной очистке территорий.

      Для активного вовлечения населения используется модуль на Единой платформе интернет-ресурсов государственных органов, где можно в режиме реального времени отслеживать соответствующие проекты.

      Вопрос внедрения самоуправления в городах будет тщательно исследован и проработан, учитывая большую численность граждан и развитие цифровых технологий.

      В последующем продолжится работа по реализации проектов, предложенных жителями в рамках "бюджета народного участия", в том числе путем увеличения выделяемых средств для финансирования проектов, реализуемых в рамках данной инициативы.

      В целях проведения мониторинга повсеместного внедрения "бюджета народного участия" в регионах, работы по вовлечению населения в данный процесс, а также систематического информирования населения о проектах "бюджета народного участия" после окончания процедуры голосования по проектным предложениям будут подводиться итоги.

      При этом к реализации не будут допускаться проектные предложения, за которые проголосовали менее десяти человек соответствующей административно-территориальной единицы.

      Результаты голосования и соответствующее решение по проектным предложениям "бюджета народного участия" будут подлежать опубликованию на интернет-ресурсе акимата (аппарат акима) и в средствах массовой информации.

      С учетом развития информационных технологий местное самоуправление в городах будет развиваться в цифровом формате.

      В рамках децентрализации функций будет также рассмотрена возможность внедрения самостоятельного бюджета на уровне района в городе.

      Одним из следующих шагов развития местного самоуправления будет проведение в 2023 году в пилотном режиме прямых выборов акимов районов и городов областного значения.

      Выдвижение кандидатов будет осуществляться политическими партиями из числа своих членов, а также в порядке самовыдвижения.

      В дальнейшем следует рассмотреть вопрос предоставления права акимам городов областного и республиканского значения вносить на альтернативной основе не менее двух кандидатур на должность акима района в городах областного и республиканского значения.

      Стимулирование самоуправления в городах направлено на реализацию конституционных прав граждан и повышение восприимчивости местных органов государственного управления к потребностям и проблемам населения.

      В результате проводимых конституционных реформ постепенно расширяются механизм участия населения в деятельности государства и потенциал депутатов маслихата через их взаимодействие с избирателями.

      В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос наделения городских маслихатов функциями территориальных советов местного самоуправления.

      Повышение эффективности работы маслихатов всех уровней

      Предстоит придать новый импульс деятельности маслихатов, сделав их работу прозрачной. Для этого предусмотрено внедрение онлайн-трансляции заседаний маслихатов. Принятые депутатами решения будут доступными и открытыми для граждан.

      Областные (города республиканского значения, столицы) маслихаты будут усилены дополнительно двумя выборными постоянными должностями председателя постоянной комиссии. С учетом специфики регионов функции председателей постоянных комиссий, осуществляющих деятельность на постоянной основе, будут определяться маслихатами.

      Правовой статус депутатов и председателей маслихатов будет повышен через предоставление дополнительных полномочий, таких как оглашение на сессии маслихата обращений граждан, имеющих общественную значимость, выдвижение кандидатур в состав образуемых постоянных и временных комиссий маслихатов, внесение в маслихат предложений о необходимости проверки исполнения законодательных актов.

      Усиление деятельности ревизионных комиссий

      Статус ревизионных комиссий как органов внешнего государственного аудита существенно повысился, а их полномочия и функции значительно расширились. В настоящее время ревизионные комиссии являются самостоятельными государственными органами, осуществляющими внешний государственный аудит и финансовый контроль исполнения местного бюджета.

      Для обеспечения финансовой самостоятельности в вопросе содержания ревизионных комиссий за счет средств местного бюджета предлагается применить отдельный порядок финансирования через постоянную комиссию маслихата по аналогии с порядком финансирования Высшей аудиторской палаты Республики Казахстан (далее – Высшая аудиторская палата) через профильные комитеты Мажилиса Парламента Республики Казахстан.

      Наряду с этим, в целях повышения уровня квалификации членов ревизионных комиссий назначение членов ревизионных комиссий будет осуществляться по представлению председателя ревизионной комиссии маслихатом по согласованию с Высшей аудиторской палатой.

      Также для повышения оперативности органов государственного контроля государственным аудиторам необходимо предоставить доступ к информационным системам других государственных органов.

      Для обеспечения прозрачности деятельности акима сельского округа ревизионные комиссии будут предоставлять маслихату района (города областного значения) итоги аудиторской проверки с проведением онлайн-заседаний с участием председателей собрания местного сообщества.

      По итогам аудиторских проверок будут проводиться отчетные встречи акима с населением, в том числе с участием председателя или членов ревизионных комиссий.

      Совершенствование административно-территориального устройства

      Принимая во внимание переход к модели "люди к инфраструктуре", необходимо совершенствование административно-территориального устройства (укрупнение, объединение, переподчинение) с обязательным учетом мнения граждан и в интересах повышения качества их жизни.

      В реализацию Плана территориального развития Республики Казахстан до 2025 года будут определены экономические, социальные, инвестиционные и другие требования и критерии для городских и сельских населенных пунктов каждой административно-территориальной единицы, что позволит сформировать поэтапный план видения дальнейшего совершенствования административно-территориального устройства страны.

      Решению по изменению административного статуса городских и сельских населенных пунктов будет предшествовать проведение анализа на предмет его обоснованности, в том числе по ключевым демографическим параметрам, экономической активности, доступности и удаленности всех видов инфраструктуры, необходимой для жизнедеятельности.

      В целях обеспечения рационального использования средств бюджета сельского округа с учетом проведения анализа конкретных условий и местонахождения сельских населенных пунктов будут выработаны законодательные меры по возможности объединения сельских округов.

      Для изменения статуса города в иные населенные пункты (в течение 5 лет), села/поселка в иные населенные пункты (в течение 3 лет) будет проведен анализ следующих критериев:

      динамика численности населения; внутренняя и внешняя миграция населения; площадь города;

      возможность присоединения (выделения) других населенных пунктов к (из) городу (а);

      оценка численности населения по видам деятельности (в сельском хозяйстве, самозанятые и так далее);

      оценка маятниковой трудовой миграции (ежедневные трудовые потоки), из какого населенного пункта в какой, численность людей, количество транспорта;

      наличие развитой производственной и социальной инфраструктуры (промышленные предприятия, коммунальное хозяйство, государственный жилищный фонд, сеть учебных и культурно-просветительных, лечебных, торговых объектов);

      мнение населения о возможном изменении статуса населенного пункта.

      В целях упорядочения административно-территориального устройства следует исключить категорию "поселок". Для запуска соответствующих работ предстоит разработка стандартов административно-территориального устройства с учетом международного опыта на примере стран ОЭСР.

      Будет проводиться процесс по поэтапному изменению статуса населенных пунктов с учетом требований административно-территориального законодательства.

Раздел 5. Основные принципы развития местного самоуправления в Республике Казахстан

      Развитие местного самоуправления и деятельность его органов в Республике Казахстан основываются на следующих принципах:

      1) обеспечение условий для участия граждан в процессе принятия решений по вопросам местного значения и осуществления контроля за их исполнением;

      2) учет мнения населения;

      3) выборность органов местного самоуправления;

      4) законность;

      5) прозрачность, открытость и подотчетность органов местного самоуправления перед местным населением;

      6) организационная, экономическая и финансовая самостоятельность органов местного самоуправления;

      7) взаимодействие органов местного самоуправления и государственного управления на основе разграничения функций и полномочий, сотрудничества и взаимной ответственности за развитие городских и сельских населенных пунктов страны;

      8) соблюдение общегосударственных интересов при решении вопросов местного значения;

      9) поддержка местного самоуправления со стороны государства.

Раздел 6. Ожидаемые результаты

      Сноска. Раздел 6 с изменениями, внесенными Указом Президента РК от 03.01.2024 № 428.

      Реализация Концепции позволит усилить роль граждан в управлении государством на местном уровне. Акимы городов районного значения, сел, поселков, сельских округов с учетом соответствующей бюджетной и управленческой децентрализации получат возможность оперативно и эффективно решать вопросы местного значения.

      Основные ожидаемые результаты:

      2) переизбрание в течение 2021 - 2025 годов посредством прямого голосования местных жителей 2,5 тысяч акимов сельских округов - со второго полугодия 2021 года и до первого полугодия 2025 года;

      4) охват маслихатов всех уровней онлайн-трансляцией заседаний - в 2022 году;

      5) проведение в пилотном режиме прямых выборов акимов районов и городов областного значения в 2023 году;

      6) создание к 2025 году интернет-ресурсов органов местного самоуправления;

      7) доведение инфраструктуры в 3,5 тысячах сельских населенных пунктах (опорных и спутниковых) до параметров региональных стандартов.

      Целевые индикаторы:

      1. Уровень самодостаточности бюджетов городов районного значения, сел, поселков, сельских округов достигнет в 2024 году 25%, в 2025 году - 30%.

      2. Охват аппаратов акимов городов районного значения, сел, поселков, сельских округов доступом к Единой платформе интернет-ресурсов государственных органов в 2024 году - 100%.

      Реализация вышеуказанных мер позволит к 2025 году сформировать новую модель местного самоуправления, соответствующую территориальным, экономическим, социальным условиям регионов, а также отвечающую интересам жителей и государства в целом.

      Реализация вышеуказанных мер позволит увеличить налогооблагаемую базу, положительно повлияет на открытость и прозрачность принимаемых решений.

План действий по реализации Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года

      Сноска. План с изменениями, внесенными указами Президента РК от 26.11.2022 № 5; от 10.04.2023 № 190 (вводится в действие со дня его первого официального опубликования); от 13.04.2023 № 195 (вводится в действие со дня его первого официального опубликования) - изменения не внесены; от 03.01.2024 № 428.