Концепцию общественной безопасности Республики Казахстан
(приложение N 1);
Концепцию экологической безопасности Республики Казахстан
(приложение N 2).
Правительству Республики Казахстан:
- обеспечить подготовку Государственной программы борьбы с
преступностью на 1996-1997 годы и период до 2000 года к 30 апреля
1996 года;
- в двухмесячный срок разработать мероприятия по реализации
Концепции экологической безопасности Республики Казахстан.
Президент
Республики Казахстан
Приложение N 1
к распоряжению Президента
Республики Казахстан
от 30 апреля 1996 г. N 2967
Концепция
Общественной безопасности Республики Казахстан
Создание суверенным Казахстаном Концепции общественной безопасности - назревшая задача, цель которой обеспечение на государственном уровне оптимальных условий для нормального развития общественных отношений, складывающихся в республике на современном этапе.
Поиск рациональных начал функционирования государственных структур и пересмотр приоритетов, присущих демократическому правовому государству характеризуется обеспечением прав и законных интересов человека и гражданина, защитой конституционного строя и общественной безопасности.
Общественная безопасность в переходный период становления и укрепления государственности, осуществления демократических реформ представляет собой систему официально принятых в государстве норм, направленных на защиту жизненно важных интересов человека и гражданина, общества и государства от противоправных посягательств, стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций.
I. Общие положения и основные понятия
общественной безопасности
Общественная безопасность - это защищенность личности, общества и государства от возможных опасностей и угроз, способных нанести им существенный ущерб. Она обеспечивает деятельность государственных органов и иных организаций, основанную на соблюдении Конституции и законов Республики Казахстан и направленную на защиту субъектов общественных отношений от внутреннего и внешнего воздействия, подрывающего фундаментальные интересы человека и гражданина, общества и государства.
С учетом существующих и потенциальных опасностей и угроз, негативно влияющих на стабильное существование и развитие общества, Глава государства определяет цели и задачи, на основе которых вырабатывается стратегия общественной безопасности.
Объектами общественной безопасности являются: человек, его права и свободы, общественные объединения и иные организации, независимо от их форм собственности, социальные группы и государство.
Субъекты общественной безопасности - это все государственные органы, призванные осуществлять общественную безопасность.
Угроза общественной безопасности - это совокупность причин, условий и факторов, создающих опасность объектам общественной безопасности, реализация которых может повлечь нарушения прав, свобод и законных интересов человека, гражданина, общества и государства.
II. Основные цели, задачи и принципы системы
обеспечения общественной безопасности
Система обеспечения общественной безопасности, целью которой является создание и поддержание надлежащего уровня защищенности объектов общественной безопасности республики, представляет собой взаимодействие государственных органов в сфере обеспечения общественной безопасности. Реализация цели предполагает разработку и принятие системы правовых норм, регулирующих отношения в сфере общественной безопасности, определение основных направлений деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной властей, а также общественных объединений и граждан, предназначенных для комплексного планирования и реализации всех мероприятий и мер, направленных на обеспечение общественной безопасности.
К комплексу юридических мер и задач государства по обеспечению общественной безопасности относятся:
- утверждение конституционных норм, регулирующих права и свободы личности, их согласованность с нормами и принципами международного права;
- совершенствование законодательной базы;
- формирование современного правосознания на базе демократических преобразований в обществе и государстве, осуществляемых в соответствии с Конституцией Республики Казахстан;
- создание правовой основы Концепции общественной безопасности, обеспечение государственного и общественного контроля за ее выполнением;
В комплексе организационно-контрольных мер:
- оптимизация и совершенствование государственных институтов контроля за соблюдением субъектами положений Концепции общественной безопасности;
- организационно-методическое обеспечение и координация деятельности государственных органов, выполняющих функции контроля и надзора;
- создание института подготовки собственных кадров по обеспечению общественной безопасности;
- комплексная разработка и реализация Государственных программ, направленных на обеспечение общественной безопасности;
- установление и осуществление контроля за источниками угроз объектам общественной безопасности;
- оценка состояния общественной безопасности республики, прогнозирование ее динамики, тенденций ее развития, интеграция с международными системами обеспечения безопасности;
- взаимодействие государственных органов, субъектов общественной безопасности, со средствами массовой информации с целью повышения уровня ответственности за объективность публикуемых материалов, опережающих воздействие властных органов по информированию населения;
- непосредственная защита от противоправных посягательств личной и имущественной неприкосновенности граждан, в том числе сотрудников правоохранительных органов; дальнейшее развитие института защиты свидетеля и потерпевшего; обеспечение нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений и иных организаций, независимо от их форм собственности, в том числе в условиях чрезвычайных ситуаций, принятие мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов юридических и физических лиц, привлечению к ответственности лиц, совершивших противоправные посягательства против общественной безопасности, нейтрализация причин и условий, способствующих межнациональным и иным социальным конфликтам;
- создание, развитие, оснащение, подготовка и поддержание в необходимой степени готовности к действиям сил и средств системы обеспечения общественной безопасности.
Правовая основа обеспечения общественной безопасности.
Правовой основой обеспечения общественной безопасности является Конституция, законодательные иные нормативные правовые акты, обеспечивающие личную неприкосновенность, защиту прав и свобод человека, гражданина, общества и государства, закрепляющие основы государственной власти, а также учитывающие международные обязательства, принятые Республикой Казахстан.
Законодательство Республики Казахстан в сфере общественной безопасности состоит из основных блоков:
- конституционные нормы, закрепляющие основы общественной безопасности;
- правоохранительного законодательства, охватывающего нормы ответственности за посягательства на объекты общественной безопасности (уголовного и административного законодательства Республики Казахстан), а также специальных подзаконных актов, обеспечивающих общественную безопасность от различных видов угроз (незаконного оборота оружия, стихийных бедствий природного и техногенного характера, чрезвычайных ситуаций и других);
- законодательства, закрепляющего правовой статус субъектов обеспечения общественной безопасности (законы "Об органах внутренних дел Республики Казахстан", "О Государственном следственном комитете Республики Казахстан и его органах", "О комитете национальной безопасности Республики Казахстан", "О прокуратуре Республики Казахстан" и "О судах и статусе судей в Республике Казахстан");
- актов Президента Республики Казахстан;
- постановлений Правительства и иных нормативных правовых актов по обеспечению общественной безопасности.
Основными принципами общественной безопасности являются:
- исполнение Конституции, законов и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан субъектами правовых отношений;
- обязательное экономическое обоснование принимаемых государственных программ и разработка механизма их реализации;
- обязательная криминологическая экспертиза проектов государственных программ и нормативных правовых актов;
- соответствие принимаемых в республике законодательных актов - Конституции, нормам международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан;
- осуществление контроля за выполнением обязательств по заключенным международным договорам Республики Казахстан.
Система субъектов обеспечения общественной безопасности включает в себя государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей, а также негосударственные организации и объединения граждан.
Она призвана обеспечивать безопасность объектов: граждан Республики Казахстан, проживающих в республике, иностранных граждан и лиц без гражданства, их прав и свобод, а также общественных объединений и иных организаций, независимо от их форм собственности.
III. Виды угроз и факторы, способствующие их возникновению
Анализ состояния общественной безопасности показывает, что
уровень защищенности объектов общественной безопасности остается
недостаточно обеспеченным. К угрозам, влияющим на общественную
безопасность, относятся события и деяния деструктивного и
дестабилизирующего характера.
К деяниям деструктивного характера относятся:
- преступления различных видов, совершение особо опасных
преступлений, в том числе терроризм;
- административные правонарушения.
К событиям дестабилизирующего характера относятся:
- пожары и стихийные бедствия;
- эпидемии и эпизоодии;
- межнациональные и межконфессиональные конфликты с угрозой
перерастания в массовые беспорядки;
- несанкционированные митинги и шествия;
- иные чрезвычайные ситуации;
- внешние факторы, т.е. принятие другими государствами решений, а также их внутригосударственные события, могущие вызвать обострение межнациональных отношений и в целом повлиять на обстановку в стране.
К факторам деструктивного и дестабилизирующего характера, обусловливающим угрозу общественной безопасности, можно отнести:
- принятие противоречащих Конституции Республики Казахстан законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих жизненно важные интересы субъектов общественной безопасности;
- правовая неурегулированность рыночных отношений, создающая предпосылки для крупномасштабных злоупотреблений в жизненно важных для общества областях экономики;
- расширение масштабов криминализации экономики, незаконный вывоз за рубеж сырьевых ресурсов, контрабанда, необоснованное занижение цен на экспортируемые товары, ввоз вредных технологий и товаров, сокрытие валютной выручки и противоправное размещение ее в зарубежных банках;
- нарушения и ущемления конституционных прав и законных интересов юридических и физических лиц, в том числе со стороны правоохранительных, судебных и иных государственных органов, бюрократизм и коррупция части государственного аппарата;
- незаконная деятельность различных общественных объединений, создающая предпосылки для массовых и групповых нарушений общественного порядка, провоцирование и поддержка ими межнациональных и межконфессионных конфликтов, посягательство на территориальную целостность республики;
- социальные конфликты, обусловленные нарушением производственной сферы, несоблюдением на предприятиях всех форм собственности законодательства о труде, социальной незащищенностью значительной части населения и т.п.;
- рост хронического алкоголизма и наркомании, ведущий к причинению вреда здоровью и деградации личности;
- рост миграционных процессов и связанные с этим несовершенство системы приема, размещения и оказания помощи иммигрантам, продолжающаяся иммиграция квалифицированных кадров, недостаточная регулируемость внутренней миграции;
- неблагоприятные процессы в военной сфере, вызванные увеличением числа лиц, уклоняющихся от воинской повинности, отсутствием законодательства о контрактной службе, об альтернативной службе, неудовлетворенностью военнослужащих своими материальными и социальными условиями, ростом преступности и коррумпированности в вооруженных силах;
- обострение экологических проблем;
- снижения уровня образования, здравоохранения и культуры.
Преступность как угроза общественной безопасности. Оценка нынешнего состояния общественной безопасности, основанная на анализе имеющихся данных показывает, что в настоящее время появились новые виды угроз объектам безопасности. Это, в первую очередь, возрастающее влияние организованной преступности на процессы формирования государства и стабилизации экономики, расширение масштабов и повышение степени опасности преступных действий, появление новых квалифицированных видов преступлений, эскалация насилия, жестокости, агрессивности преступных проявлений, усиливающаяся вооруженность и техническая оснащенность преступных формирований.
Широкие масштабы приобретает контрабанда, бесконтрольный вывоз ценных сырьевых ресурсов и природных богатств республики.
Крупным финансовым злоупотреблениям подвержена банковская система. Повсеместно нарушается установленный порядок выдачи кредитов - они, в основном, используются для посреднических операций, вопреки государственным интересам.
Серьезными злоупотреблениями сопровождается проведение приватизации государственного имущества.
Актуальной задачей становится борьба с организованной преступностью и коррупцией среди государственных служащих.
Поэтому необходим анализ состояния и видов таких угроз, причиняемого ими ущерба объектам общественной безопасности, факторов повышающих и снижающих интенсивность вредного воздействия на жизненно важные интересы личности, общества и государства.
IV. Основные направления обеспечения
общественной безопасности Республики Казахстан
При разработке основных направлений обеспечения общественной безопасности считать приоритетным составление и совершенствование государственных программ, в которых определить гарантии безопасности интересов личности, общества и государства.
Программа в области экономики обеспечивается системой государственных мер и гарантий, направленных на достижение общественной безопасности и вытекающих отсюда задач.
Программа правового регулирования должна учитывать государственный и общественный контроль за функционированием органов, обеспечивающих общественную безопасность.
Основными направлениями совершенствования правового регулирования являются:
- приведение в соответствие действующих правовых норм Конституции и международным обязательствам, принятым Республикой Казахстан;
- совершенствование правоохранительного законодательства в связи с потенциальными угрозами объектам общественной безопасности;
- пересмотр нормативного регулирования отдельных видов обеспечения общественной безопасности в области: личной, дорожной, противопожарной и других;
- ужесточение ответственности за хранение, транспортировку, использование источников повышенной опасности (оружия, боеприпасов, воинского снаряжения, взрывчатых, радиоактивных, ядовитых веществ, наркотических и сильнодействующих средств и других).
Совершенствование механизма обеспечения общественной безопасности имеет целью формирование системы мер, осуществляющих защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства, а также создание условий для нормального ее функционирования. Первоочередными задачами в этой сфере являются:
- уточнение с учетом анализа современного состояния общественной безопасности Республики Казахстан компетенции основных государственных органов, непосредственно осуществляющих функции ее обеспечения, в том числе: борьба с преступностью - должна стать приоритетной не только для силовых органов (Министерства внутренних дел, Государственного следственного комитета, Комитета национальной безопасности, прокуратуры), но и других государственных органов, потенциал которых целесообразно использовать для борьбы с наиболее опасными преступными деяниями (организованная преступность, наркобизнес, терроризм, контрабанда, финансовые преступления и другие) путем создания антикриминогенного экономического механизма;
- осуществление комплекса мероприятий, направленных на укрепление основного звена в системе обеспечения общественной безопасности - областных, городских, районных структур органов внутренних дел, Государственного следственного комитета, Комитета национальной безопасности, Таможенного комитета, налоговой полиции, финансового контроля и других, создание условий для успешной их деятельности по непосредственной защите жизненно важных интересов личности, общества и государства;
- создание единой компьютеризированной базы данных по уголовным делам и лицам, их совершившим, для статистического учета преступлений и иных правонарушений;
- разработка новых методов выявления и пресечения преступлений, совершаемых организованными группами, особенно в сфере экономики;
- создание единого банка данных действующих нормативно-правовых актов;
- иные мероприятия в этом направлении.
Разработка и реализация государственных программ по обеспечению общественной безопасности является основной формой комплексного государственного планирования в сфере обеспечения общественной безопасности. Их реализации должен быть обеспечен приоритет, в том числе в финансовом, материальном, кадровом обеспечении. Основной программой в этой сфере должна стать Государственная программа борьбы с преступностью на 1996-1998 годы и основные направления правоохранительной деятельности до 2000 года, которая должна быть разработана в первоочередном порядке и принята к исполнению. В соответствии с Программой действий Правительства Республики Казахстан по углублению реформ на 1996-1998 годы будут подготовлены проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих взаимодействие правоохранительных органов, пакет документов, регламентирующих деятельность общественных формирований по охране общественного порядка.
Интересы обеспечения общественной безопасности обуславливают необходимость разработки других программ, в том числе о государственном контроле над оружием, по проблемам борьбы с наркоманией и пьянством среди населения и другими.
Совершенствование системы контроля и надзора за деятельностью органов, осуществляющих обеспечение общественной безопасности, предусматривает укрепление законности в их деятельности и обеспечение эффективности гарантий прав и свобод граждан. Первоочередной задачей в этом направлении является создание единой системы государственного контроля за деятельностью субъектов обеспечения общественной безопасности.
Совершенствование правоохранительного законодательства. С проведением и реализацией рыночных реформ в действующем законодательстве, ориентированном на выявление и пресечение традиционных форм преступности, имеется ряд пробелов и противоречий. Не урегулированными в законодательном порядке остаются проблемы борьбы с организованными формами преступности, не установлена ответственность должностных лиц за протекционистскую деятельность в отношении коммерческих структур.
В этой связи первоочередными задачами в области правоохранительного законодательства является завершение разработки и принятие уголовного, уголовно-процессуального и других кодексов, обеспечивающих правовую основу деятельности государственных структур по защите объектов общественной безопасности.
Приложение N 2
к распоряжению Президента
Республики Казахстан
от 30 апреля 1996 г. N 2967
Концепция
Экологической безопасности Республики Казахстан
1. Общие положения
По естественным особенностям окружающей среды (биосферы) более половины территории Республики относятся к пустынным и полупустынным, а по естественно-историческим условиям и при сложившейся преимущественно ресурсно-сырьевой системе природопользования остаются экстремально высокими техногенные нагрузки добывающих и перерабатывающих предприятий, промышленных зон народно-хозяйственного комплекса, военных объектов на экологически уязвимые природные системы (биогеоценозы) и проживающее в них население. В связи с этим в стране сложилась неблагоприятная, а в ряде регионов кризисная экологическая обстановка.
Наиболее опасные проявления экологического кризиса - региональное техногенное опустынивание, деградация почв, истощение и загрязнение водных ресурсов, загрязнение атмосферы, обезлесение, необратимое сокращение биологического разнообразия и разрушение генетического фонда живой природы, активизация угрожающих жизни стихийных природных явлений и промышленных катастроф, накопление опасных и токсичных отходов.
В некоторых регионах положение обострилось настолько, что нарастает опасность неотвратимых, необратимых и непредсказуемых явлений и резко сокращаются возможности прогнозирования управления и сохранения устойчивого природопользования (Приаралье, Семипалатинский полигон, Прикаспий, Байконур и др.).
Неблагоприятное экологическое состояние усугубляет экономический кризис, переживаемый в настоящее время страной, способствует обострению социального напряжения, в то же время решение экологических и социальных проблем населения сдерживается экономическими трудностями. Следовательно, непринятие адекватных экологической обстановке мер, помимо ущерба для здоровья народа, чревато угрозой социальных конфликтов и прямым блокированием ряда важнейших направлений народнохозяйственного развития.
Поэтому экологическая безопасность является одним из стратегически фундаментальных компонентов национальной безопасности и важнейшим аспектом защиты интересов и приоритетов страны в международных интеграционных процессах.
Казахстан, как полноправный член ООН, учитывает актуальность для страны принципов подписанной им Декларации Всемирной конференции ООН по окружающей среде и развитию Рио-92, в которой, в частности, выделена категория "стран, окружающая среда которых наиболее уязвима" (принцип 6), приоритетов Повестке Дня ООН на 21 век, а также международных конвенций по борьбе с опустыниванием, о биоразнообразии, об изменении климата и считает их соблюдение членами Мирового Сообщества жизненно важным для обеспечения глобальной, региональной и национальной экологической безопасности и устойчивого развития современной цивилизации и особенно стран, которые переживают стадию перехода на рыночную экономику.
Это обуславливает необходимость адекватного учета естественно-исторических и географических условий и особенностей сложившегося уклада природопользования в стратегических приоритетах структурных преобразований и оптимизации производства для обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития страны в региональных и глобальных аспектах.
Настоящая Концепция экологической безопасности разработана на основе Конституции, законов Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов Республики, исходя из принципов Рио-де-Жанейрской Декларации по окружающей среде и развитию, приоритетов Повестки Дня ООН на 21 век, международных конвенций и соглашений в этой области и с учетом:
- естественно-исторических особенностей и условий сложившегося природопользования и международного статуса экологически наиболее уязвимой страны с экономикой переходного периода;
- особенностей политической, правовой, экономической и социальной реформы в переходный период для защиты интересов и соблюдения приоритетов экологической безопасности страны в глобальных и региональных интеграционных процессах;
- обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития отраслей природопользования в международных отношениях и внутренних реформах;
- необходимости реабилитации населения и окружающей среды экологически наиболее уязвимых и кризисных районов;
- экологического информирования населения, социального партнерства и участия граждан в принятии управленческих решений в данной сфере;
- признания международных юридических и правовых норм и развития структур, обеспечивающих защиту национальных интересов и приоритетов экологической безопасности Казахстана в интеграционных процессах и исключающих возможность ущемления экологических интересов других стран;
- признания фундаментальной роли и места экологической безопасности страны в обеспечении ее устойчивого развития и общей национальной безопасности.
Концепция содержит основополагающие принципы, стратегические цели, задачи и приоритетные направления обеспечения экологической безопасности. Особое внимание уделяется адекватной роли, функциям и статусу природоохранных структур в обеспечении общей национальной безопасности страны, защите суверенных интересов, достижению стратегических целей, решению приоритетных задач Казахстана в глобальных и региональных интеграционных процессах.
2. Естественно-исторические основы, принципы и
стратегические цели экологической безопасности
2.1. Особенности экологического статуса Казахстана
в переходный период
Казахстан географически находится в эпицентре суперконтинента Евразии. Основную территорию страны в секторе глобально целостной системы биосферы Земли составляют степи, пустыни и полупустыни с остроконтинентальными погодно-климатическими характеристиками. Значительная часть территории страны сейсмически активна, и угроза землетрясений накладывается на факторы экологического риска. Сложившаяся преимущественно ресурсно-сырьевая и монокультурная система природопользования и проведенное без адекватного учета природных условий, традиций уклада и экологических ограничений размещение производительных сил привели к образованию зон и регионов повышенных техногенных воздействий, риска и экологического бедствия для проживающего в них населения. В этой связи, социальное напряжение в обществе, связанное с трудностями переходного к рынку периода, усугубляется постоянным фактором экологической обеспокоенности населения, особенно резко выраженным в регионах экологического бедствия.
При определении основных проблем и выделении приоритетов экологической безопасности необходимо учитывать еще недостаточно полно и комплексно изученные естественно-научные, научно-технические, культурно-исторические и иные аспекты и особенности сложившейся системы природопользования и охраны окружающей среды, проблемы последствий техногенного воздействия промышленности на уязвимые экологические системы природы и здоровье населения настоящего и будущих поколений.
Актуальнейшие для Казахстана геополитические, геоэкономические и биосферно-экологические аспекты этих проблем выделены и ранжированы в принятых ООН Рио-де-Жанейрской Декларации и основных конвенциях, поддержанных Казахстаном как сувереном международного права. Эти документы глобальной экологической доктрины как концептуальной основы устойчивого развития современной индустриальной цивилизации позволяют адекватно экологическому состоянию и стратегическим целям страны оценить ее международный статус, а в принципах, политических, юридических, экономических и иных приоритетах наиболее полно учитывать защиту национальных интересов и выгод во внешних связях и международных интеграционных процессах, во внутренних реформах и сотрудничестве с другими государствами в глобальных, региональных и локальных масштабах и условиях биосферы.
Определяемые статусом Казахстана в биосфере Земли экологические ограничения и требования охраны окружающей среды и природопользования являются естественным фундаментом экологической безопасности и устойчивого развития страны. И они должны наиболее полно и адекватно учитываться в нормативных правовых актах об охране окружающей природной среды О земле, О недрах и недропользовании, Водном, Лесном кодексах и других нормативных правовых актах страны в условиях переходного периода.
2.2. Принципы, стратегические цели и задачи
экологической безопасности
Экологическая безопасность как естественно-историческая основа и составная часть национальной безопасности Республики Казахстан определяется степенью защищенности личности, общества и государства от последствий чрезмерного антропогенного воздействия на окружающую среду, а также стихийных бедствий, промышленных аварий и катастроф. Основными субъектами обеспечения экологической безопасности, являются Государство, а также юридические и физические лица.
Концепция экологической безопасности представляет собой систему признанных государством принципов и приоритетов, на основании которых формируется внешняя и внутренняя политика, правовые и экономические механизмы, а также направления деятельности, необходимые для обеспечения и сохранения благоприятной окружающей среды и устойчивого экономического и человеческого развития, предупреждения стихийных бедствий и промышленных аварий.
Для достижения стратегических целей и соблюдения приоритетов экологической безопасности страны в глобальном партнерстве, признавая целостность и взаимозависимую природу нашего дома - планеты Земля, необходимо защищать национальные интересы исходя из актуальных для Казахстана принципов Рио-де-Жанейрской Декларации по окружающей среде и развитию:
- забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития страны, и они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой;
- реализация государством суверенного права разрабатывать свои природные ресурсы и признание ответственности за нанесение ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции;
- реализация права на развитие и охрану окружающей среды должна обеспечить справедливое удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений;
- использование и приоритетный учет в политике Казахстана его потребностей и возможностей как экологически наиболее уязвимой страны;
- глобальное партнерство и сотрудничество в целях сохранения, защиты и восстановления здорового состояния и целостности экосистемы Земли;
- достижение устойчивого развития и более высокого уровня жизни на основе уменьшения и исключения нежизнеспособных моделей производства и потребления и поощрения надлежащей демографической политики;
- жизненно важной роли женщин в рациональном использовании окружающей среды и необходимости их всестороннего участия для достижения устойчивого развития;
- создание условий для эффективного участия всех заинтересованных граждан в решении экологических вопросов, обеспечение государством доступа к официальной информации о качестве окружающей среды и опасных материалах, возможности участия общественности в процессах принятия решений, развитие и поощрение информированности населения.
Настоящая Концепция определяет принципы, стратегические цели, задачи и механизмы обеспечения и поддержания на оптимальном уровне благоприятной для человека среды обитания при обязательном условии сохранения биологического разнообразия (включая как охрану живых организмов, так и, в равной степени, защиту особенностей ландшафта). В ее основу заложена стратегия создания благоприятных условий для жизни людей на базе оптимального развития производства, рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
В этой связи государственная политика экологической безопасности базируется на:
- введении принципа "платит природопользователь и загрязнитель", обязательности компенсации ущерба, нанесенного здоровью человека и окружающей среде и социальной защиты пострадавших по экологическим причинам;
- соблюдении установленных государством допустимых уровней воздействия на окружающую среду и человека и взаимной ответственности административно-территориальных единиц за состояние окружающей среды и трансграничный перенос загрязнений;
- разрешительном порядке осуществления производственной и иной деятельности, способный создать угрозу экологической безопасности населения и/или территории;
- обязательности государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизы проектов, программ строительства, реконструкции и производства любой продукции;
- своевременном выявлении и восстановлении нарушенных территорий (акваторий), экосистем и природных комплексов;
- обеспечении полной, достоверной и своевременной информацией граждан и организаций об экологической опасности и осуществляемой деятельности в области экологической безопасности;
- соблюдении норм международного права, выполнении международных договоров Республики Казахстан, регламентирующих охрану окружающей среды и природопользование;
- обязательном участии в международной деятельности в области обеспечения экологической безопасности.
Стратегические цели и задачи экологической безопасности включают:
- адекватный учет особенностей экологического статуса в международных отношениях и интеграционных процессах;
- обеспечение опережающего развития научных исследований по важнейшим проблемам экологической безопасности и устойчивого природопользования, в том числе фундаментальным;
- введение единой системы мониторинга за состоянием окружающей среды;
- оценку состояния качества природной среды, экологическое районирование и специальное картографирование территории Республики Казахстан;
- создание системы природоохранного законодательства, регламентирующего охрану окружающей среды и управление природопользованием;
- совершение системы экологического контроля и нормирования;
- планирование природопользования, разработка экологических программ, схем охраны окружающей среды и устойчивого природопользования;
- развитие системы экологического преобразования и воспитания;
- создание экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования;
- разработку программ международного сотрудничества по проблемам охраны окружающей среды, природопользования и защиты от стихийных бедствий.
Основные стратегические направления реализации настоящей Концепции - обеспечение устойчивого социально-экономического и человеческого развития республики путем создания и внедрения ресурсосберегающих экологически чистых технологий, модернизации и совершенствования существующих производственных процессов.
3. Система управления охраной окружающей среды
и природопользованием
Система управления природоохранной деятельностью и природопользованием должна определяться нормативными правовыми актами, разрабатываемыми с учетом основных положений международных договоров Республики Казахстан.
Основополагающим принципом системы управления является разделение функций государственного и хозяйственного управления, закрепленное законодательством. Она должна функционировать в рамках основной структурообразующей единицы административно-территориального деления Республики - области - на базе экологической оценки ее физико-географических районов, а в части водных ресурсов - бассейнов рек и водоемов.
3.1. Институты и механизмы обеспечения экологической
безопасности
Проведение единой экологической политики и обеспечение экологической безопасности на республиканском, областном и иных уровнях требует совершенствования системы природоохранительных органов.
Ответственность за реализацию Концепции экологической безопасности возлагается на специально уполномоченный государственный орган в сфере охраны окружающей природной среды (Министерство экологии и биоресурсов Республики Казахстан), который осуществляет эту деятельность в тесной связи с исполнительными органами областей.
Для обеспечения независимого проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) проектов развития следует избегать какого-либо подчинения природоохранительных органов местным исполнительным органам или зависимости от них.
Стратегический и оперативный потенциал природоохранительных органов должен зависеть не только от их инфраструктуры, но и от деятельности других государственных органов. В перспективе необходимо добиться того, чтобы различные государственные органы сами включали природоохранные мероприятия в свою конкретную деятельность. Следует также укреплять эффективное сотрудничество и координацию с соответствующими исполнительными органами, хозяйствующими субъектами и общественными объединениями.
В качестве механизма обеспечения экологической безопасности для каждой структурообразующей единицы должны быть разработаны:
характеристики фактического состояния окружающей природной среды, представленные в экологическом паспорте;
нормативные характеристики, лимитирующие природопользование по четырем направлениям:
а) ограничение загрязнений окружающей среды;
б) определение экологически допустимых пределов использования природных ресурсов;
в) экономические ограничения - установление рациональной и экологически безопасной структуры отраслей производства;
г) территориальные разграничения - от выделения участков с различной степенью хозяйственной деятельности до полного ее запрещения (заповедники).
Для каждой области разрабатывается территориальная комплексная схема охраны окружающей среды (ТерКСООС), утверждаемая акимом. В этой схеме отрабатываются основные направления деятельности по снижению воздействия на окружающую среду, устойчивому природопользованию и созданию системы охраняемых территорий.
На основе ТерКСООС разрабатываются экологические программы:
долгосрочная - Казахстанская Повестка Дня на 21 век для обеспечения экологической безопасности республики;
неотложная - национальный план действия по охране окружающей среды и устойчивого развития (НПДООС и УР).
В целях поддержки приоритетных исследовательских программ в области окружающей среды следует осуществлять целевое финансирование соответствующих исследований и разработок и привлекать финансовые ресурсы частного сектора, международных организаций и фондов.
Эффективность управления природоохранной деятельностью во многом зависит и от качества подготовки кадров в области экологии. При этом необходимо уделять особое внимание приобретению и совершенствованию навыков и знаний в области экологического законодательства, экономики природопользования, оценке воздействия на окружающую среду и риска, экологической ревизии, а также методов урегулирования конфликтных ситуаций. Кроме этого, в программу подготовки руководящих кадров должно входить изучение методов разработки экологической политики и ее оценки.
Также следует предусмотреть специальные учебные программы по темам охраны окружающей среды и устойчивому развитию для руководящих работников других государственных органов, реализующих соответствующие направления внутренней и внешней политики Республики Казахстан.
3.2. Нормативно-правовая база
Обеспечение эффективного управления природоохранной деятельностью зависит от приведения в действие настоящей Концепции и принимаемых во исполнение нормативных и правовых актов.
При разработке нового или пересмотре существующего законодательства экологическая политика должна рассматриваться по крайней мере на равных правах с политикой в других областях. Все отрасли законодательства должны включать в себя нормы и положения об охране и использовании окружающей среды. В них необходимо оговаривать права и обязанности местных органов, которые должны соответствовать их компетенции.
Законодательство с комплексным подходом к охране окружающей среды должно обеспечивать, в частности:
а) четкое определение и распределение обязанностей и полномочий между различными субъектами природоохранной деятельности;
б) наличие взаимосогласованных и соответствующих экологическому состоянию нормативов;
в) координацию в рассмотрении заявлений на получение разрешений по каждому альтернативному проекту. Конечной целью такой деятельности должна стать выдача разрешения на основе комплексной экспертизы, охватывающей все природные среды;
г) учет экологической и санитарно-эпидемиологической обстановки при выработке политики, планов и программ на национальном, областном и местном уровнях;
д) изучение воздействия на окружающую среду действующих предприятий и установок, наносящих существенный ущерб, и внесение (при необходимости поэтапно) на основе результатов такого изучения надлежащих корректив или изменений с целью сокращения, ограничения или предотвращения отрицательного воздействия на природные факторы и здоровье человека;
е) обязательный учет оценки воздействия на окружающую среду в процедуре санкционирования предлагаемых новых проектов экономического развития;
ж) предоставление государственными органами периодических отчетов о соответствии окружающей среды и вменение в обязанности предприятий и фирм регулярно сообщать компетентным органам информацию по вопросам окружающей среды;
з) закрепление за общественностью права на доступ к информации об окружающей среде и принятие соответствующих процедур с учетом четко сформулированных ограничений, касающихся права на личную жизнь, промышленную и коммерческую тайны и национальной безопасности.
Особое внимание следует уделять согласованию казахстанского законодательств при необходимости с положениями актов международного права в области окружающей среды.
3.3. Социальное партнерство и участие общественности
Учитывая, что экологические вопросы наиболее эффективно решаются при участии всех заинтересованных граждан, государственные органы должны:
- создавать благоприятные условия и возможности для участия общественности в процессе принятия решений;
- наметить практические меры по эффективному обеспечению доступа общественности к экологической информации, исходящей как от самих государственных органов, так и от субъектов хозяйственной деятельности, включающей в себя:
а) сведения об экологической политике, задачах и целях, связанных с решением соответствующих экологических проблем;
б) информацию о природоохранной деятельности и ее эффективности;
в) информацию о состоянии системы управления охраной окружающей среды и природопользованием.
4. Экологические требования и приоритеты
переходного периода
В условиях перехода к рыночным отношениям, при экономической дестабилизации, нарушении жизнеспособности отдельных отраслей и промышленных предприятий, ограниченности инвестиционных возможностей республики, важно не допустить дальнейшего ухудшения экологической обстановки и наметить основные приоритеты государственной политики, которые обеспечат экологическую безопасность и улучшение условий жизни человека при осуществлении различных направлений реформ. Одним из основных приоритетов должен стать переход от принципа "установить и ликвидировать" к - "предсказать и не допустить", так как ликвидация последствий всегда обходится намного дороже, чем их предупреждение.
Экологическая политика должна основываться на принципах принятия мер предосторожности, "загрязнитель платит", "платит пользователь природных ресурсов", устойчивого природопользования и разделения ответственности.
Приоритеты экологической политики должны устанавливаться на основе всеобъемлющего анализа условий окружающей среды, а также экономических, социальных и других факторов.
Национальный план действий должен быть направлен на решение наиболее неотложных проблем. Кроме этого, необходимо иметь в виду и те проблемы, которые пока не имеют столь широкой огласки как проблема Арала и Семипалатинска, хотя по своей остроте им не уступают. Это прежде всего относится к промышленным центрам, районам нефтепромыслов, военным полигонам и другим зонам.
4.1. Структурные преобразования и экологическая политика
При выработке стратегии развития республики необходимо воспользоваться перестройкой национальной экономики для интеграции природоохранных требований и задач в экономическую политику, Приоритеты экологической безопасности диктуют необходимость принципиальных изменений в стратегии и структуре природопользования на основе перспективных экологичных, энерго- и ресурсосберегающих технологий.
Целью должно стать создание экономики замкнутого цикла, основанной на пяти основных направлениях деятельности (сокращение, замещение, рекупирация, рециркуляция и повторное использование).
Следует разрабатывать и постепенно внедрять схемы добровольной экологической ревизии в систему экологической маркировки со стороны производителей в качестве доказательства экологической чистоты своей продукции. Следует поощрять участие в международном согласовании соответствующих стандартов и критериев.
Необходимо создавать благоприятные условия для деятельности организаций, специализирующихся на охране окружающей среды. Законодательную поддержку им надо дополнять финансовыми стимулами в виде займов на льготных условиях, предоставляемых в установленном законом порядке. Следует поощрять прямое иностранное инвестирование в производство экологически чистых товаров и услуг.
4.2. Экологические проблемы приватизации
Процесс приватизации должен быть использован для улучшения экологических характеристик хозяйствующих субъектов и даже целых секторов экономики. В частности, устранить противоречия, возникающие при выполнении государством одновременно функций по экологическому контролю и собственника контролируемых предприятий, при включении в политику приватизации, наряду с традиционными, и природоохранных задач.
В процессе приватизации природоохранительные органы должны играть четко определенную роль путем создания механизмов, позволяющих им участвовать в работе ответственных за приватизацию органов. Для этого необходимо создать межведомственные подразделения, в обязанности которых входит контроль за соблюдением экологических требований в ходе приватизации, оценка издержек, связанных с ущербом окружающей среде, и консультации по вопросам ответственности за нанесенный ущерб.
Экологические аспекты должны быть адекватно отражены в руководствах по приватизации для иностранных инвесторов, в которых излагаются общие планы и задачи процесса приватизации.
Ответственность за ущерб окружающей среде должна определяться в четком и единообразном своде нормативных актов. Органы, осуществляющие приватизацию и природоохрану, должны тесно сотрудничать в установлении объема ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде на отдельных участках.
Необходимо разработать процедуру экологической оценки с целью создания механизма распределения ответственности за ущерб, нанесенный до приватизации.
Часть средств, полученных от продажи приватизируемых объектов, может быть депонирована на специальные счета и использована для необходимых выплат по восстановлению природной среды.
При использовании земель сельскохозяйственного назначения большое внимание следует уделять защите статуса особо охраняемых территорий и объектов.
4.3. Финансово-экономическая политика
Стимулирование природопользователей в проведении природоохранных мероприятий, рациональном использовании всего природно-ресурсного потенциала должно осуществлять с помощью экономического механизма природопользования, предусматривающего систему экологических платежей:
за пользование природными ресурсами;
на охрану и воспроизводство природных ресурсов;
за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов производства и потребления в пределах и сверх установленного лимита;
за сверхлимитное (сверхнормативное) и некомплексное использование (потери) природных ресурсов и получаемого из них сырья.
Платежи за нормативное использование природных ресурсов распределяются между местными и республиканским бюджетами в установленном законом соотношении и используются на реализацию программ социально-экономического развития в части природоохранной деятельности.
Платежи на охрану и воспроизводство природных ресурсов должны поступать в целевые экологические фонды и использоваться исключительно для финансирования мероприятий по ликвидации ранее нанесенного ущерба и решения экологических проблем.
Необходимо разработать четкую политику дифференцированного ценообразования утилизации отходов. Стоимость обработки и захоронения отходов должна отражать все издержки, связанные с охраной окружающей среды и здоровья населения.
За нарушение предписаний в области контроля за загрязнением должны налагаться штрафы и применяться санкции. Размер штрафов и санкции должны зависеть от степени превышения установленных пределов или норм. Суммы штрафов должны обеспечить соблюдение нормативов и компенсировать ущерб.
Финансирование расходов на охрану окружающей среды осуществляется за счет государственного бюджета, средств природопользователей, экологических фондов, а также других источников. Должны разрабатываться как экологические, так и финансовые критерии отбора природоохранных проектов для финансирования. Необходимо отдавать приоритет инвестированию экологически чистых технологий, а не технологий очистки в конце производственного цикла. В процедурах выделения кредитов на природоохранные цели необходимо учитывать банковскую и экологическую экспертизы.
5. Международное сотрудничество
Для более эффективного решения проблем ухудшения состояния окружающей среды государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая привела бы к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах. На конференции ООН по окружающей среде и развитию Рио-92 созданы новые формы партнерских отношений, предусматривающие сотрудничество в духе доброй воли и партнерства в выполнении принципов дальнейшего совершенствования международного права в области устойчивого развития.
Спасение гибнущей природы, оздоровление среды обитания людей, а в конечном счете и выживание человечества требует безотлагательной разработки и реализации глобальной международной программы охраны и воспроизводства окружающей среды, предполагающей решение наиболее острых экологических и социальных проблем в зонах экологического бедствия.
Являясь полноправным членом ООН, Казахстан на основе глобального партнерства должен использовать международное сотрудничество в качестве ключа к эффективному проведению государственной экологической политики.
Учитывая жизненно важную необходимость обеспечения безопасного и экологически обоснованного использования ядерной энергии, Казахстан, как безъядерное государство, в целях укрепления международного сотрудничества в этой области должен приложить усилия по завершению переговоров о Конвенции по ядерной безопасности, ведущихся в рамках Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ).
Необходимо добиваться создания благоприятных условий для гарантированного доступа Казахстана к экологически чистым технологиям и научно-технической информации. Это особенно важно для защиты национальных интересов и приоритетов как экологически уязвимой страны.
Экологическая безопасность, как составная часть национальной безопасности, является также существенным компонентом международной безопасности. В этой связи необходимо обеспечить более широкое участие Республики в важнейших международных экологических конвенциях и в природоохранной деятельности на международном уровне. Природоохранные органы должны установить приоритеты в области международного сотрудничества и соответствующим образом сосредоточить свои усилия.
Особое внимание требуется уделить итогам Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро (Бразилия) в 1992 году, и эффективным образом поддержать деятельность Комиссии по устойчивому развитию. Необходимо проанализировать выводы Повестки дня в 21 век и подготовить национальную программу последующих мероприятий.
Реализация экологической политики в сфере международного сотрудничества должна осуществляться Республикой Казахстан в следующих направлениях:
- присоединение Республики Казахстан к соответствующим международным конвенциям и принятие практических мер по их реализации;
- разработка согласованной политики, общих подходов, единых методик, критериев и процедур оценки качества и контроля состояния окружающей природной среды и антропогенных воздействий на нее с обеспечением сопоставимости данных в межгосударственном и международном масштабе;
- проведение скоординированных фундаментальных и прикладных экологических исследований, создание и функционирование межгосударственной (международной) экологической информационной системы;
- привлечение зарубежных и международных организаций, фирм, отдельных специалистов к разработке и внедрению передовых экологически чистых технологий как в сфере производства, так и непосредственно в природоохранной деятельности;
- широкое использование международного опыта в решении проблем экологической безопасности;
- максимально возможное привлечение финансовых средств из фондов помощи и международных организаций на решение конкретных программ и проектов в области охраны окружающей среды и устойчивого развития страны.
Необходимо улучшить взаимодействие природоохранительных органов с органом, осуществляющим координацию программ иностранной помощи и управления ими. Программы помощи необходимо направлять на осуществление приоритетных природоохранных задач и рассматривать, в частности, как один из важных инструментов укрепления национального потенциала в области выполнения обязательств в соответствии с международными экологическими конвенциями.
При получении технической помощи необходимо взвешивать возможности ее эффективного использования. Следует привлекать местных экспертов и учреждения к участию в совместных проектах не только для обеспечения достаточного объема информации и более глубокого понимания местных условий, но и для того, чтобы они вырабатывали навыки по управлению природоохранной деятельностью и передаче Ноу-Хау.
Ответственность за эффективность международного сотрудничества в области национальной экологической безопасности возлагается на Министерство иностранных дел республики.